Sumario: I. Introducción. II. Cosa juzgada administrativa. III. Un verdadero disparate jurídico nunca antes visto. IV. Inexistencia de cosa juzgada administrativa en el marco de la Ley 27.348. V. Plazo de caducidad (art. 3 Ley 10.456). VI. Interrupción de la prescripción en curso. VII. Conclusiones.

Palabras clave: riesgos del trabajo; cosa juzgada administrativa; caducidad; prescripción.



I. Introducción

Consideramos que nada mejor para definir la legislación que regula lo atinente a las cuestiones relacionadas con los riesgos del trabajo, que mediante el empleo de un oxímoron. Como un secreto a voces, se puede observar que se trata de un régimen inmejorablemente asistemático, estamos en condiciones de afirmar que el “sistema” de riesgos del trabajo se encuentra lleno de vacíos legales, que no ha hecho otra cosa que postergar los derechos de los trabajadores, quienes no han experimentado desde la sanción de la Ley 24.557 otra cosa que no sean alegrías tristes o dulzuras amargas.

Con un claro y marcado objetivo que resulta opuesto a los intereses del trabajador, se pretende instalar conceptos e instituciones, sin un mínimo análisis, ni fáctico ni jurídico, de las situaciones que se pretenden regular.

Cuando se intenta importar un instituto jurídico, de otra rama del derecho, como resulta ser la cosa juzgada administrativa, sin una cabal comprensión del mismo, las cosas no salen del todo bien.

En el ámbito de la Ley de Riesgos del Trabajo (LRT), las cuestiones que se encuentran contempladas pertenecen a relaciones jurídicas entre sujetos de derecho privado, ya sea las que se pueden suscitar entre el trabajador y la aseguradora, y las que se pueden dar entre el empleador y la aseguradora; en cambio en el marco del derecho administrativo, se regulan las relaciones entre un particular, mal llamado administrado , y la administración pública, no entre dos particulares. Siempre el conflicto se presenta entre trabajadores y aseguradoras privadas, o empleadores autoasegurados, y en el caso de ser el Estado, cuando este actúa como empleador, no lo hace en el ejercicio de la función administrativa, como ya lo tiene señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en el fallo “Montreal de Lara de Hurtado”.

Hacemos hincapié en este punto, existe un grave error que podemos denominar como fundacional, es decir en el punto de inicio, y es el siguiente: partir del supuesto que el trámite ante la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) se encuentra comprendido por el derecho administrativo. Como mencionamos anteriormente, en una relación jurídico-administrativa existen dos sujetos, por un lado el particular y por otro lado la administración pública. El particular tiene como contraparte a la administración pública no a otro particular. Siendo así y en este contexto, resulta un desacierto suponer que el “dictamen médico” que emana de las distintas comisiones médicas dependientes de la SRT constituye un acto administrativo. La intervención de los órganos de la administración del Estado como contraparte del particular es la que permite caracterizar las relaciones jurídico-administrativas. En esta dinámica es el particular quien resulta ser el titular de importantes y diversas posiciones jurídicas activas frente a la administración.

Como se puede observar a simple vista, la Ley 27.348, con el fundamento falaz de la alta litigiosidad, importa a un contexto de actores que se encuentran comprendidos en el marco del derecho privado, conceptos e instituciones propias del derecho administrativo, como lo son el agotamiento de la vía administrativa, los plazos de caducidad, la cosa juzgada administrativa, la tesis de la subsanación, el recurso judicial suficiente, entre otros. Paradójicamente, el derecho administrativo, se encuentra redireccionado hacia la eliminación o morigeración de estos institutos, que ponen límites injustificados al acceso a la jurisdicción, fundamentalmente a partir de la reforma constitucional del año 1994.

Afirma Cassagne con la absoluta claridad que lo destaca, que cuando un sistema recibe el calificativo de judicialista se da por sobreentendido la circunstancia de que la calificación no se refiere al juzgamiento de las causas entre particulares (justicia civil, comercial, o penal), dado que estas, en los países civilizados donde rige la división de poderes, se ventilan ante jueces, separados orgánicamente de los poderes ejecutivos, que gozan de independencia frente a estos últimos. Agrega el prestigioso autor, que en la vereda opuesta de un sistema judicialista se encuentran los que instrumentan tribunales administrativos . De más está decir que por imperio del artículo 109 de la Constitución Nacional (CN), nuestro país se estructura sobre un sistema judicialista.

Partimos de la idea de que el “procedimiento administrativo” previo instaurado por la LRT, tal cual como hoy está estipulado, resulta ser para las aseguradoras una efectiva herramienta que limita a los trabajadores el derecho de acceso a la jurisdicción.



II. Cosa juzgada administrativa

En primer lugar, nos preguntamos: ¿Es correcto hablar de cosa juzgada administrativa? Para intentar dar una respuesta al interrogante planteado, es necesario antes que nada recordar brevemente que es la cosa juzgada, en este sentido podemos decir que es “la autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla” . Dicho en otras palabras, la cosa juzgada se refiere a una sentencia firme, aquella contra la cual no caben ya instancias ni recursos eficaces para modificarla o dejarla sin efecto.

La cosa juzgada es una forma de autoridad. Que la sentencia pase a ser cosa juzgada en virtud de la autoridad que adquiere, significa atribuir al acto jurisdiccional una calidad de la que carecía originariamente y que nace al adquirir firmeza el decisorio. La cosa juzgada no es un efecto de la sentencia, sino una cualidad que la ley le agrega a fin de acrecentar su estabilidad.

 La eficacia de la cosa juzgada se asienta sobre tres pilares: la inimpugnabilidad, la inmutabilidad y la coercibilidad. La cosa juzgada es inimpugnable o irrecurrible pues la ley impide todo ataque ulterior tendiente a obtener la revisión de lo decidido. El carácter inmutable o inmodificable se evidencia en que ninguna autoridad judicial puede modificar el contenido de lo resuelto en la sentencia. La coercibilidad se refiere a la eventualidad de la ejecución forzada del mandato judicial en caso de no mediar acatamiento voluntario de la condena, esto se logra por medio de la actio iudicati.

La cosa juzgada encuentra su fundamento en razones de oportunidad y consideraciones de utilidad social, las que hacen poner un término a la investigación judicial y tratar a la sentencia como ley irrevocable para el caso concreto. Se trata de poner un límite a la discutibilidad de lo decidido.

La cosa juzgada se encuentra estrechamente relacionada a la seguridad jurídica, se trata de un componente fundamental del orden público, que posee jerarquía constitucional.

Para que exista cosa juzgada es necesario que la sentencia haya recaído en un proceso contencioso (aquellos en los que se busca dirimir un conflicto o controversia entre dos o más personas, que revisten la calidad de parte). Por lo tanto no son susceptibles de adquirir esa calidad las decisiones arribadas en los procesos voluntarios.

Pero no resulta suficiente el carácter de contencioso del proceso, es necesario que en el mismo haya mediado sustancial y adecuada garantía de la defensa en juicio, esto implica que los intervinientes hayan tenido oportunidad de audiencia y prueba. El principio de contradicción o bilateralidad consiste básicamente en otorgar a todo litigante oportunidad de audiencia y prueba, es tal la relevancia de esto que si falta dicha oportunidad se entiende que no ha existido “debido proceso adjetivo” ni tampoco cosa juzgada.

En cuanto al contenido de la sentencia es necesario que el decisorio haya recaído sobre la fundabilidad de la pretensión. Asimismo entendemos que las cuestiones no solo deben haber sido sometidas a decisión, sino también haber sido objeto de debate en el proceso que lo antecede. La sentencia ha de recaer sobre el fondo. Para que una sentencia produzca cosa juzgada, es necesario que se haya dictado sobre el fondo del asunto. No produce cosa juzgada la sentencia que, acogiendo la existencia de un defecto de admisibilidad, no resuelve si la pretensión se encuentra o no fundada en normas de derecho sustantivo, es decir, solo producen cosa juzgada las sentencias que examinan el fondo de la pretensión deducida.

Cuando la resolución judicial presenta como características la indiscutibilidad y la certeza de lo resuelto sobre el conflicto de fondo, adquiere una autoridad intrínseca que se denomina cosa juzgada, con ello se cumple con el objetivo del proceso.

Couture expresa que la cosa juzgada es la “autoridad y eficacia de una sentencia judicial cuando no existen contra ella medios de impugnación que permitan modificarla” . Por su parte Palacio sostiene que, “puede definirse, en general, como la inmutabilidad o irrevocabilidad que adquieren los efectos de la sentencia definitiva cuando contra ella no procede ningún recurso (ordinario o extraordinario) susceptible de modificarla, o ha sido consentida por las partes” .

Asimismo, en relación a la tesis de las tres identidades que se caracteriza por los siguientes elementos: subjetivos (identidad de sujetos), objetivos (identidad de cosa), y causales (la misma causa o razón de pedir), consideramos que es posible afirmar que dicha tesis es errónea, ya que no solo los sujetos, el objeto y la causa, individualizan el verdadero contenido de un litigio y del fallo correspondiente, sino que hay otras varias circunstancias que es necesario tener en cuenta, dentro del fallo a que se atribuye tal eficacia, existen tres elementos fundamentales: los sujetos, el objeto y la actividad en que el pronunciamiento consiste.

Bien, luego de esta pequeña introducción respecto de la cosa juzgada, nos volvemos a preguntar: ¿Es correcto hablar de cosa juzgada administrativa?

Participamos de la idea que si bien la locución “cosa juzgada administrativa” es muy utilizada, no es la correcta, porque genera una confusión innecesaria con la cosa juzgada judicial.

Siguiendo las enseñanzas de Gordillo, diremos que la “cosa juzgada judicial” y la “cosa juzgada administrativa” no tienen en común, como a primera vista podría parecer, ser ambas “cosa juzgada” por el contrario, cosa juzgada en sentido estricto es solo la que se produce respecto de las sentencias judiciales. Una sentencia judicial que hace cosa juzgada no es ya impugnable por recurso o acción alguna, y no puede ser modificada por otro tribunal; la “cosa juzgada administrativa”, en cambio, implica tan solo una limitación a que la misma administración revoque, modifique o sustituya el acto, y no impide que el acto sea impugnado, y eventualmente anulado en la justicia. Por lo demás, la administración puede siempre revocar o modificar el acto si con ello beneficia al interesado, lo que no ocurre con la “cosa juzgada judicial”. La llamada cosa juzgada administrativa, pues, ni es definitiva como la judicial, ni es tampoco inamovible, inmutable o inextinguible. Por ello preferimos el empleo de la palabra “estabilidad” o en todo caso “irrevocabilidad” para referirnos a este principio jurisprudencial y legal. Finalmente, conviene aclarar que la estabilidad del acto creador de derechos alcanza a toda la administración, en el doble sentido de que el acto administrativo de cualquier órgano o ente administrativo puede hacer “cosa juzgada administrativa”, sea un ente autárquico, empresa del Estado, etcétera, y de que en la medida en que se ha producido la estabilidad, el acto no puede ser revocado por el mismo órgano que lo dictó ni tampoco por un órgano administrativo superior; en otras palabras, que la limitación a la facultad de revocar, modificar o sustituir un acto no solo alcanza al órgano o ente emisor del mismo, sino a toda la administración. Queda a salvo, por supuesto, el caso en que el superior revoca un acto ilegítimo dictado por un inferior, para hacer lugar a un recurso interpuesto por el administrado, a ello no se opone la cosa juzgada administrativa .

Se trata de la imposibilidad de que en ciertos casos una entidad pública revoque per se los actos dictados por ella, en aquellos supuestos que sus declaraciones unilaterales han producido un derecho subjetivo incorporado al patrimonio de un tercero, es decir, la administración no puede revocar libremente sus decisiones ya que no cuenta con la libre y arbitraria posibilidad de revocación de los actos declaratorios de derechos. La “cosa juzgada administrativa” que rige para el procedimiento administrativo, significa que determinados actos no pueden ser revocados por la propia administración.

La cosa juzgada administrativa es tan solo formal, en el sentido de que el acto pertinente no puede ser objeto de una nueva discusión y, menos aún de extinción, ante la Administración Pública, pudiendo serlo, en cambio, ante el órgano jurisdiccional establecido al efecto por el derecho objetivo. En tal orden de ideas, los efectos o alcances de la cosa juzgada administrativa son meramente relativos: se agotan en el ámbito de la Administración Pública .

La estabilidad o irrevocabilidad en sede administrativa es la regla principal que se aplica para el acto administrativo que ha generado derechos subjetivos. Dicha regla surgió como una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución denominada “cosa juzgada administrativa”, que se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente similar al de la cosa juzgada judicial. Es que, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal -no material- en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado .

Dentro de este planteo tradicional de la “cosa juzgada administrativa”, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido un conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso “Carman de Cantón, Elena c/ Gobierno Nacional” . Con tal concepto, por tanto, se ha caracterizado una situación jurídica que torna irrevocables los respectivos actos, que entonces resultan inmutables o inextinguibles en sede administrativa y solo impugnables por vía de anulación ante el órgano jurisdiccional.

En síntesis, la expresión “cosa juzgada administrativa” constituye una nueva fórmula que condensa la idea de acto administrativo inextinguible o inmutable en sede administrativa .

La cosa juzgada, es decir, la resultante de la labor jurisdiccional, constituye una nota exclusiva de la función referida y, por ende, insusceptible de ser alcanzada por otra actividad estatal, ya que no se trata de resolver el conflicto mediante soluciones políticas, y el concepto de cosa juzgada está vinculado, no a cualquier aplicación del derecho sino a la que se realiza mediante la consiguiente declaración del más alto y definitivo nivel constitucionalmente designado para ello. De tal forma, podría haber organismos y sujetos (privados o públicos) que apliquen el derecho según su propia interpretación o que resuelvan los conflictos suscitados en la realidad con instrumentos que pueden presentar ciertas semejanzas (ejemplo: cosa juzgada administrativa), pero no por ello podrán formular la declaración capaz de generar la verdadera cosa juzgada.

La cosa juzgada es de imposición heterónoma, la administrativa, en tanto signifique renuncia a acceder a lo jurisdiccional, tendrá que derivar de la libre voluntad del particular. Por principio, la cosa juzgada administrativa quedará supeditada al control judicial suficiente. La imperfección de la cosa juzgada administrativa queda puesta de manifiesto en cuanto la misma no puede comprender un pronunciamiento acerca de la constitucionalidad de normas de carácter general. Podríamos asignar al concepto cosa juzgada el significado de finalización de la tarea del juez; de tal manera quedar configurada con la correspondiente declaración de certeza .



III. Un verdadero disparate jurídico nunca antes visto

Consideramos que estamos en presencia de un claro ejemplo de que cuando el punto de partida es erróneo, lo que de ello se deriva, evidentemente, no puede ser de otro tenor.

Se pretende que una cuestión jurídicamente conflictiva entre particulares, sea sometida y resuelta por un órgano administrativo de orden federal, habilitando una ulterior revisión ante la justicia ordinaria provincial, sí, sin duda alguna resulta ser un verdadero disparate jurídico nunca antes visto.

Es posible afirmar que con la entrada en vigencia de la ley nacional de procedimientos administrativos (Ley 19.549), se impuso el agotamiento de la instancia administrativa previa, pero resulta claro que solamente en relación a la impugnación de actos administrativos. Por este motivo, no tiene fundamento jurídico el agotamiento de la vía administrativa que intenta imponer la Ley 27.348, cuando la cuestión debatida resulta ser entre privados y no se trata de controvertir funciones administrativas del Estado.

Siendo así, nos preguntamos: ¿Cómo es posible pretender que se agote la vía administrativa cuando estamos en presencia de una relación jurídico-administrativa en la cual el particular no tiene como contraparte a la administración pública sino a otro particular?

No creemos que esta incongruencia jurídico-normativa, se repita en ninguna parte del mundo, cuando uno lo reflexiona y lo dice en voz alta, el absurdo se manifiesta con una claridad absoluta que no deja lugar a dudas.

¿Cómo es posible que un órgano administrativo federal resuelva cuestiones entre particulares y a continuación se habilite una vía impugnativa ante la justicia ordinaria provincial?

Estamos frente a procedimientos que se sustancian ante diferentes poderes, como lo son el ejecutivo y el judicial, además en jurisdicciones totalmente distintas como lo son la federal y la provincial.

Insistimos en este punto, el procedimiento administrativo que contempla la Resolución 298/2017, regula conflictos entre particulares, siendo así, no se encuentra en juego el ejercicio de funciones administrativas, por lo tanto el agotamiento de la vía administrativa, se torna un requisito innecesario, que no hace otra cosa que prolongar los plazos para que el trabajador accidentado o enfermo pueda acceder a la justicia laboral ordinaria.

Asimismo y habiendo dejado en claro nuestra posición, en este punto, cabe recordar lo preceptuado por la propia ley de procedimientos administrativos, cuando exime el agotamiento de la vía administrativa si se advierte “la ineficacia cierta del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil” (art. 32, inc. “e”, Ley 19.549), ni mucho menos cuando se reclamen “daños y perjuicios” (art. 32, inc. “d”, Ley 19.549).

Otra palmaria inconsistencia es la que surge de pretender obligar a realizar el procedimiento de la Ley 27.348, para el ejercicio de la opción del art. 4 de la Ley 26.773, cuando el trabajador decide la reclamación integral de los daños y perjuicios.

El agotamiento de la vía administrativa no surge de ningún texto de la Constitución Nacional. Siguiendo esta línea argumental entendemos que en el marco de un estado de derecho no es posible limitar el derecho de acceso irrestricto a la justicia, con la implementación de requisitos innecesarios y dilatorios como lo es el agotamiento de la vía administrativa.

Participamos de la idea que puede válidamente existir un procedimiento administrativo que tenga por fin efectivizar derechos, pero en modo alguno, este debe estar orientado a restringirlos, como en el caso de la regulación establecida por la Ley 27.348. Por ello decimos, que con la reforma introducida por la Ley 27.348, se establecen verdaderos privilegios que otrora eran utilizados por los Estados, y que ahora le son reconocidos a compañías privadas, que intermedian en el otorgamiento de prestaciones a los trabajadores dañados. De allí su improcedencia y su inconveniencia en su mantenimiento. Pero el perjuicio para los trabajadores es más grande, cuando en el trámite regulado por la Resolución 298/2017, incluso se dejan sin efectos características propias de los actos administrativos en el proceso de impugnación, como lo es la presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria, que originariamente tenía regulada la Ley 24.557. Esto es, sin importar la interposición de recursos, como puede ser por el propio obligado al pago (la ART), la prestación dineraria igualmente debía ser liquidada. El principio de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es un principio basal del Derecho Administrativo y de toda actuación del Estado. La ley 24.557, con todas las críticas que se le efectuaron a la misma, por lo menos respetaba este principio, al no suspender la ejecución de los dictámenes médicos que determinaban incapacidad. Es decir, el principio en el Derecho Administrativo, es el de la no suspensión del acto ante la interposición de los recursos. Este principio se encuentra receptado en el art. 12 de la Ley 19.549, lo que es de toda lógica, mantener el efecto no suspensivo ante la interposición de recursos contra los actos administrativos que tengan ejecutoriedad, máxime cuando nos encontramos ante la obligación de abonar prestaciones dinerarias, irrenunciables y de carácter alimentario, en la cual el tiempo de su reconocimiento y efectivización, son primordiales. Lamentablemente, esto no es respetado por el nuevo procedimiento administrativo regulado por la Resolución 298/2017. Ello en tanto, si se presenta un recurso contra un dictamen que reconoce incapacidad, o contra un acto que cierra la vía administrativa, el acto se suspende hasta tanto sea resuelto el recurso en sede judicial. El agotamiento de la vía administrativa, solo será necesario, cuando se encuentre en juego el cuestionamiento de las funciones administrativas del Estado, sino solo es una limitación inconstitucional al acceso a la justicia .



IV. Inexistencia de cosa juzgada administrativa en el marco de la Ley 27.348

Establece el art. 2 de la Ley 27.348, que "Los decisorios que dicten las Comisiones Médicas jurisdiccionales o la Comisión Médica Central que no fueren motivo de recurso alguno por las partes, así como las resoluciones homologatorias, pasarán en autoridad de cosa juzgada administrativa en los términos del art. 15 de la Ley 20.744”.

 En primer lugar, creemos que corresponde realizar un abordaje del tema en cuestión, desde la óptica del art. 15 de la LCT que dispone que, “Los acuerdos transaccionales, conciliatorios o liberatorios sólo serán válidos cuando se realicen con intervención de la autoridad judicial o administrativa, y mediare resolución fundada de cualquiera de éstas que acredite que mediante tales actos se ha alcanzado una justa composición de los derechos e intereses de las partes”. Inmediatamente nos preguntamos: ¿Cómo es posible en los casos en que simplemente se ha rechazado el carácter profesional de una contingencia, en los cuales se ha obtenido un dictamen médico y su posterior disposición alcance particular conjunta, hablar de cosa juzgada administrativa? Es decir, si no hay acuerdo, ¿Cómo se puede hablar de “justa composición” y de “cosa juzgada administrativa”?

De este contexto, se desprende que no se puede afirmar bajo ningún punto de vista, que lo resuelto por las Comisiones Médicas alcanza una justa composición, cuando ningún entendimiento existe.

Que quede claro lo siguiente, nunca puede generar los efectos legales de la cosa juzgada por acuerdo (art. 15 LCT), un acto que deja testimonio de la inexistencia de aquel, tampoco es posible inferir esa consecuencia jurídica del silencio, porque una razonable interpretación de la ley laboral lo prohíbe (art. 57 LCT).

Es decir, aun en el supuesto que se reconociera la existencia de la cosa juzgada administrativa, teniendo en cuenta la remisión del art. 14 de la Ley 27.348 al art. 15 de la LCT, bajo ningún concepto es posible asignarle tal carácter a una resolución administrativa que no sea la homologación de un acuerdo celebrado en dicha sede.

Además, participamos de la idea que el sometimiento al procedimiento administrativo impuesto por la LRT, ante la Comisión Médica, no importa renunciar a efectuar a posteriori una impugnación constitucional contra el mismo. En este caso no debe aplicarse la doctrina de la CSJN que sostiene que “el voluntario sometimiento, sin reservas expresas, a un régimen jurídico, a una decisión judicial o a una determinada jurisdicción, comportan un inequívoco acatamiento que determina la improcedencia de su impugnación ulterior con base constitucional”. Ello así, por cuanto la elección de transitar la vía administrativa no fue voluntaria, sino exigida por la ley, es decir que no ejerció ninguna opción, sino que cumplió con la ley vigente; además, tampoco puede aceptarse la renuncia anticipada de derechos, especialmente si éstos fueron consagrados por la CN, lo cual conduce a considerar tales actos como nulos. En consecuencia, no puede admitirse la existencia de cosa juzgada administrativa y se debe reconocer el derecho a impugnar constitucionalmente el régimen creado por la Ley 24.557 - CNAT, Sala VI, Expte n.° 31855/02, Sent. 57.689 del 15/12/04, en autos: “Abbondio, Eliana c/ Provincia ART SA s/ accidente” (votos de De la Fuente y Capón Filas).

Reafirmando lo hasta aquí dicho, no podemos dejar de tener presente que la cosa juzgada administrativa no se identifica con la cosa juzgada judicial, puesto que la primera es tan solo formal en el sentido de que el acto administrativo no puede ser objeto de una nueva discusión ante la administración pública, pudiendo serlo en cambio ante el órgano jurisdiccional. Es decir que los efectos de la cosa juzgada administrativa son meramente relativos en tanto se agotan en el ámbito de la administración pública, a diferencia de la cosa juzgada judicial que reviste alcances absolutos.

No obstante lo manifestado anteriormente, es conveniente recordar lo sostenido por la CSJN, en relación a que el reconocimiento del carácter inmutable de una decisión (judicial o administrativa en este caso) requiere la existencia de un trámite anterior contradictorio en el que se hayan respetado sustancialmente las exigencias de la garantía de la defensa en juicio (Fallos 255:162), de un proceso contradictorio, en el que el vencido haya tenido adecuada y substancial oportunidad de audiencia y prueba (Fallos 281:421), nuestro máximo tribunal ha relativizado los efectos de la cosa juzgada, desconociéndose la inmutabilidad de aquellos pronunciamientos en los que media fraude, violencia, cohecho o cualquier otra circunstancia que impida que la sentencia sea el corolario de un debido proceso. Como se podrá apreciar, la resolución de la Comisión Médica, carece del soporte necesario y fundamental para que estemos en presencia de una verdadera cosa juzgada administrativa, esto es, un proceso realizado conforme a derecho, ya que los actos llevados a cabo en el mismo son ineficaces o en el mejor de los casos imperfectos. Cierto es que la seguridad jurídica y la cosa juzgada son institutos necesarios en un Estado de Derecho, pero no menos cierto es que este también necesita indefectiblemente que aquellos valores se armonicen con la justicia. De lo contrario, podría dotarse de perpetuidad a ciertas arbitrariedades. En un Estado de Derecho esto es intolerable en la medida en que convulsionaría enérgicamente las razones que cimentaron su existencia. La seguridad y la justicia, son conceptos que se complementan, no son antitéticos.

Entonces, de lo hasta aquí expresado, podemos decir que compartimos la idea de que, la autoridad de cosa juzgada que se le reconoce a los actos de homologación, ya sea por homologación de “acuerdos”, o por el mero transcurso del tiempo (“silencio”), que regula el art. 2, inc. “b”, tercer párrafo, art. 4 del Anexo I, y art. 46 de la Ley 27.348, son inconstitucionales y tienen serias objeciones. Primero, porque afectan el principio de irrenunciabilidad de derechos (art. 12 Ley 20.744), y a su vez no puede ser admitido en un régimen que se precia de efectivizar prestaciones “irrenunciables” y de carácter “alimentario” (art. 11 Ley 24.557). Segundo, porque para los supuestos de silencio, ello no encuadra con lo normado por el art. 15 de la Ley 20.744, en tanto allí se trata de “una justa composición de derechos e intereses”, no siendo procedente por el mero transcurso del tiempo. Tercero, porque el supuesto de homologación que se establece en el Anexo I, sólo exige al Servicio de Homologación constatar “la libre emisión del consentimiento por parte del trabajador o de su derechohabiente”, recordando que el libre ejercicio de la voluntad se encuentra restringido en el ámbito del Derecho del Trabajo, en tanto el mismo es nulo en cuanto sea para suprimir o reducir los derechos previstos en la ley, los estatutos profesionales, las convenciones colectivas o los contratos individuales, esto es, las homologaciones administrativas o judiciales, deben respetar el “orden público laboral”, no la “libre emisión del consentimiento”, por la sencilla razón que al Estado le debe interesar, y a su vez tiene responsabilidad internacional, de que se respeten los derechos humanos basales como son la vida, salud y seguridad en el trabajo. Y cuarto, porque como bien lo señala Agustín Gordillo, cuando expresa que “la cosa juzgada judicial y la cosa juzgada administrativa no tienen en común, como a primera vista podría parecer, ser ambas cosa juzgada; por el contrario, cosa juzgada en sentido estricto es sólo la que se produce respecto de las sentencia judiciales. Una sentencia judicial que hace cosa juzgada no es ya impugnable por recurso o acción alguna y no puede ser modificada por otro tribunal; la cosa juzgada administrativa en cambio implica tan sólo una limitación a que la misma administración revoque, modifique o sustituya el acto y no impide que el acto sea impugnado y eventualmente anulado en la justicia”; la cosa juzgada administrativa solo limita la posibilidad de revocación del acto por la propia administración, pero no impide su impugnación judicial, sino se estaría reconociendo a la administración la posibilidad de ejercer una función judicial que alteraría la interdicción del art. 109 de la Constitución Nacional .

Aún para el supuesto que aceptemos (a regañadientes) que tanto los decisorios que dictan las Comisiones Médicas como las resoluciones homologatorias pasan en autoridad de cosa juzgada administrativa, no significa que no puedan ser atacadas cuando tal resolución es groseramente injusta e inequitativa y esencialmente violatoria de garantías constitucionales. El instrumento propuesto para llevar a cabo el ataque referido dependerá de las diversas herramientas procesales disponibles en los diferentes códigos de procedimiento laborales que cada provincia posee. Una alternativa podría ser una acción autónoma de nulidad. La cual procede cuando la cosa juzgada es obtenida con vicios intrínsecos (dolo, violencia, prevaricato, cohecho, fraude, etc.). Esta acción se concreta y se instrumenta en una demanda principal e introductiva de instancia, y se la califica de autónoma porque genera una nueva instancia distinta de la que se intenta destruir.

En el caso “Llosco”  la CSJN restó toda eficacia en términos de “cosa juzgada administrativa” a los dictámenes de las Comisiones Médicas, indicando que el sometimiento al sistema de la LRT no implica la abdicación a formular un reclamo posterior con fundamento en las normas de derecho común.

 Eventualmente, estaríamos en condiciones de admitir la posibilidad de la existencia de cosa juzgada administrativa, si la resolución ha sido precedida de un proceso en el que las partes hayan tenido adecuada y sustancial oportunidad de audiencia y prueba. Partimos del convencimiento que las formalidades nunca pueden dejar de lado la búsqueda de la verdad jurídica objetiva de los hechos, conforme los lineamientos dados por nuestra Corte Suprema.

 Recordamos una vez más, que la cosa juzgada es solamente atributo de la jurisdicción. Ninguna de las resoluciones dictadas tanto por el Poder Legislativo, como por el Poder Ejecutivo, tienen la virtud de reunir los caracteres de irrevisibilidad, inmutabilidad y de coercibilidad. Consecuencia de ello es que ni el Poder Legislativo, ni la Administración, pueden expedir actos con estas peculiaridades.

  La discusión referida a los elementos distintivos entre jurisdicción y administración, concluye con esta característica de la cosa juzgada, propia y específica de la jurisdicción. Sin la existencia de la cosa juzgada no hay jurisdicción.

  De lo hasta aquí dicho se desprende que a lo sumo tanto los decisorios que dicten las Comisiones Médicas como las resoluciones homologatorias se encontrarán amparados por los beneficios de la cosa juzgada en sentido formal. Es decir que a pesar de ser inimpugnable dentro del procedimiento administrativo en el cual se las dictó, existe la posibilidad de obtener, en un proceso posterior, un resultado diferente al logrado en aquel. En este supuesto la institución de la cosa juzgada solamente adquiere una de sus notas típicas, la inimpugnabilidad, careciendo de inmutabilidad. Por lo que solo resulta eficaz en relación al procedimiento en que se ha producido. Nada impide que la cuestión pueda renovarse en un nuevo proceso. Bajo ningún punto de vista podríamos decir que existe cosa juzgada en sentido material, es decir cuando a la irrecurribilidad se suma la imposibilidad que en otro proceso se juzgue de modo contrario a lo ya decidido.

Creemos que a través de su voto, la señora Vocal del Tribunal Superior de Justicia (Sala Laboral), Dra. M. Mercedes Blanc de Arabel, y quizás recepcionando cierto criterio proveniente de algunas de las once Salas que componen la Cámara Única del Trabajo de la ciudad de Córdoba, ha dejado en claro que “la resolución de la Comisión Médica constituye un dictamen despojado de validez de cosa juzgada administrativa al que corresponde atribuirle el carácter de opinión médica anticipada” .

  Participamos de la idea de que no se cumplen los requisitos establecidos por el artículo 15 de la Ley de Contrato de Trabajo, por lo tanto no se alcanzan los efectos de cosa juzgada, siendo así, estos pronunciamientos pueden ser objeto de revisión por la justicia ordinaria provincial competente, con la debida garantía del juez natural y con el correcto ejercicio del derecho de defensa.

  En este orden de ideas se ha sostenido que el cuestionamiento al dictamen de las Comisiones Médicas puede realizarse mediante un proceso de conocimiento común, tal como ocurre con las resoluciones de la ANSES en materia previsional que se rigen por el art. 15 de la Ley 24.463, modificado por Ley 24.655, que así lo establece plenamente, consagrando el derecho de defensa del administrado recurrente. Eso hace que deba rechazarse el planteo de cosa juzgada administrativa, por cuanto de modo alguno puede atribuirse al dictamen de la comisión médica el carácter que la parte demandada le atribuye, máxime cuando todo el trámite previsto por el Dto. 717/96 es incompatible con la Carta Magna al violentar el derecho de defensa del trabajador y al establecer un plazo de caducidad que no se compadece con los plazos prescriptivos previstos por los arts. 256 a 258 de la LCT .

La Ley 27.348, pretende que se consoliden decisiones del órgano administrativo federal, cuando el único supuesto que tal vez podría encuadrar en la remisión sería el atinente a la presentación ante el servicio de homologación, al momento en que las partes arriben a un acuerdo, y jamás extraer efectos de “cosa juzgada” ante la ausencia de conformidad expresa del trabajador.

Con una burda alusión a la existencia de “cosa juzgada administrativa” se pretenden fulminar derechos indisponibles y de raigambre constitucional, insistimos en este concepto que desde nuestro punto de vista resulta central, cosa juzgada en sentido estricto es solo la que se produce respecto de las sentencias judiciales, la cosa juzgada administrativa implica tan solo una limitación a que la misma administración revoque, modifique o sustituya el acto (aunque podría hacerlo, si con ello beneficia al interesado) y no impide que el acto sea impugnado y eventualmente anulado en la justicia. Aun cuando la administración no sea parte y un órgano de aquella se constituya en “tribunal” (hipótesis que como ya hemos visto es extremadamente excepcional en nuestro sistema constitucional), lo decidido jamás puede adquirir efecto de “cosa juzgada” que vede al interesado llevar la controversia a sus jueces con plenitud de debate (fáctico y jurídico).

Entendemos que no resulta posible ignorar el derecho del trabajador dañado de llevar la pérdida de su integridad psicofísica, ante el poder que la Constitución Nacional previó para ello. El tránsito por la vía administrativa, frente a un órgano lego no jurisdiccional, no puede aniquilar un derecho que emerge de la normativa común y que debe naturalmente ser dilucidado por el poder constitucionalmente encargado de ello (arts. 109 y 116, CN).

Recapitulando lo dicho hasta aquí, surge que la Ley 27.348 impone el tránsito previo ante un órgano administrativo federal, permitiendo “apelar” el acto de cierre del funcionario que da cuenta de la inexistencia de acuerdo ante los tribunales provinciales y pretendiendo acordar alcances de cosa juzgada en los términos del art. 15 de la LCT.

Por nuestra parte entendemos:

- Que no es posible la existencia de cosa juzgada administrativa frente a un acto de cierre sin acuerdo;

- Que el art. 15 de la LCT, al que remite la propia Ley 27.348, no contempla ningún otro supuesto de “cosa juzgada” que no sea consecuencia de un acuerdo entre partes y que se encuentre debidamente homologado;

- Que en materia administrativa la cosa juzgada (en realidad estabilidad o irrevocabilidad del acto administrativo, como preferimos referirnos a ella) tiene por finalidad evitar que el Estado vuelva sobre sus pasos en perjuicio del particular y no para coartar el ejercicio de los derechos de este último;

- Que tampoco se puede afirmar que quede clausurada la posibilidad de acudir a los jueces de la Constitución cuando la decisión emerge de un tránsito administrativo donde no rigen las garantías del debido proceso legal;

- Que al existir un derecho al resarcimiento que nace ante una contingencia que causa daño, y que se reconoce en una ley de fondo (LRT) operativa de una cláusula constitucional que garantiza la indemnización ante el perjuicio injustamente padecido (art. 19 CN), la instauración de un sistema procesal administrativo previo jamás puede agraviar el derecho del ciudadano de someter el conflicto a sus jueces. El derecho de fondo nacido de la contingencia no puede extinguirse por el paso previo ante un organismo federal, sin control de la justicia ordinaria.

Un tratamiento diferenciado se merece la llamada “tesis de la subsanación”, que le otorga a la justicia una simple función de revisión de las actuaciones en sede administrativa. Se pretende de esta forma, restarle importancia a la violación al derecho de defensa en juicio y a la garantía del debido proceso en los trámites que se realizan en las Comisiones Médicas, si luego el trabajador accidentado o enfermo, cuenta con un recurso judicial para revisar dichas actuaciones administrativas.

En línea con los argumentos expuestos, el derecho administrativo ha superado esta tesis, la jurisprudencia tiene entendido que la indefensión sucedida en sede administrativa (prejudicial) resulta relevante y objeto de crítica, a pesar que el interesado pueda defenderse ulteriormente ante la justicia.

El rol subsanador o revisor de la justicia, en relación a los vicios que tuvieron lugar en sede administrativa, actualmente se encuentra cuestionado. No es a lo que se aspira en un verdadero estado de derecho, ya que de esta forma se entorpece la realización de los derechos humanos fundamentales y se impide la garantía de acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva.

La CSJN reeditó el debate sobre los tribunales administrativos y el ejercicio de facultades jurisdiccionales por organismos no judiciales, no obstante no haberlos descalificado totalmente, determinó la existencia de ciertas restricciones.

La doctrina sentada por la CSJN en los autos: “Ángel Estrada y Cía. SA c/ Secretaría de Energía y Puertos”, establece cuales son los límites constitucionales para la validez del otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos.

Dichos límites son los siguientes:

- Que el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador haya sido razonable.

- Que no sea cualquier controversia diferida a órganos administrativos.

- Que la independencia, imparcialidad y razonabilidad de aquellos deben estar aseguradas. Asimismo mantuvo lo ya afirmado en “Fernández Arias”, en cuanto a que sus decisiones están sujetas a un control judicial amplio y suficiente.

Se entiende por tutela administrativa efectiva, el respeto al derecho de defensa y la garantía del debido proceso en sede administrativa. Dicho esto, acto seguido, nos surge la siguiente pregunta: ¿Rige la garantía del debido proceso y la tutela administrativa efectiva en el ámbito de la SRT, o para que esta garantía constitucional se plasme, debemos esperar al proceso judicial posterior?

 Hacemos hincapié en este punto, el criterio de convalidar cualquier procedimiento administrativo, con la única condición de garantizarse un recurso judicial ulterior suficiente sostenido, no forma parte de la jurisprudencia actual de la CSJN, además se encuentra en oposición a nuestra ley fundamental y los tratados de Derechos Humanos incorporados a la misma.



V. Plazo de caducidad (art. 3 Ley 10.456)

La circunstancia de aceptar el plazo de caducidad, establecido por el art. 3 de la Ley 10.456, como perentorio y fatal, implica atribuir a lo determinado por la comisión médica, una certeza y valor de cosa juzgada equivalente a la función judicial.

A los fines de analizar el dispositivo legal, se debe tener en cuenta el principio de supremacía constitucional consagrado en el art. 31 de la Carta Magna, del cual surge que toda ley provincial debe conformarse a la Constitución Nacional y leyes nacionales que en su consecuencia se dicten por el Congreso.

Siguiendo esta línea argumental, y para ir sentando nuestra posición, diremos que establecer un plazo de caducidad de cuarenta y cinco (45) días hábiles judiciales para ejercer la acción laboral ordinaria, implica modificar los plazos de prescripción que rigen en nuestra materia laboral, institución que corresponde legislar al Congreso de la Nación.

Concretamente, como lo venimos recalcando, la Ley 24.557 en el art. 44 establece que, “Las acciones derivadas de esta ley prescriben a los dos años a contar de la fecha en que la prestación debió ser abonada o prestada y, en todo caso, a los dos años desde el cese de la relación laboral”, en este sentido se ha expedido la Sala XI de la Cámara Única del Trabajo de la ciudad de Córdoba, en los autos caratulados: “Prevención ART SA Recurso Directo”, Expte. n.° 7700246, sostiene dicho precedente, que “no se desconoce la potestad de la provincia de organizar y crear institutos en materia procesal, siempre y cuando se respeten los derechos y garantías reconocidos por el orden federal, valla vulnerada con la instauración del instituto de la caducidad introducido en el orden local. Dicho exceso reglamentario vulnera la supremacía constitucional. Consideramos que la aplicación del art. 3 de la Ley 10.456 resultaría violatorio de garantías constitucionales como el derecho de igualdad, acceso a la justicia y defensa en juicio (arts. 16, 18, 33 de la Constitución Nacional y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), por lo que corresponde pronunciarnos por la inconstitucionalidad de la norma en análisis”.

Es dable destacar que la reglamentación que se efectúa debe respetar el principio de razonabilidad a fin de que los derechos y garantías no se vean alterados por aquella de conformidad a lo que prescribe nuestra ley fundamental (art. 28).

Teniendo en cuenta que la regla general es que las acciones estén sometidas a prescripción, y excepcionalmente a caducidad, nos preguntamos lo siguiente: ¿Si ya existe un plazo de prescripción de dos años, que se encuentra establecido por el art. 44 de la LRT, porque generar un plazo de caducidad en perjuicio del trabajador?

Es decir, existe una situación que ya se encuentra contemplada por el instituto de la prescripción, por lo que no tiene ningún sentido generar una colisión con una supuesta caducidad, que lo único que hace es ocasionar un detrimento de los derechos del trabajador.

El fundamento de la caducidad no puede ser otro que la necesidad de limitar la vida de un derecho, por lo tanto no tiene sentido, ni fundamento jurídico alguno, limitar a tan solo 45 días hábiles judiciales, un derecho indemnizatorio, cuyo plazo de prescripción es de dos años, una vez más nos preguntamos: ¿Cuál es el fundamento de acotar los plazos de esta manera?

Este breve plazo de caducidad, va en contra de los derechos de la parte más débil de la relación jurídica, el trabajador accidentado o enfermo. Existiendo un plazo de prescripción y un plazo de caducidad sobre la misma cuestión jurídica, debe prevalecer el plazo que resulte más amplio, ya que en caso de duda, las situaciones deben resolverse a favor de la continuidad o subsistencia del derecho que se pretende ejercer.

Por nuestra parte, entendemos que el plazo de 45 días hábiles judiciales, computados desde la notificación de la resolución emanada de la Comisión Médica, no permite que se garantice el debido control jurisdiccional por su juez natural. Por los motivos antes señalados, participamos de la idea que el art. 3 de la Ley provincial 10.456 resulta inconstitucional.

Llegados a este punto, nos preguntamos lo siguiente: ¿Cuándo la inconstitucionalidad es manifiesta y patente, qué más hay que agregar? A nuestro entender, solo resta agregar una cosa, en estos supuestos, la misma debe ser declarada de oficio, como corolario del principio iura novit curia, ya que el juez al momento de resolver, debe aplicar, antes que ninguna otra norma, la Constitución Nacional. El magistrado debe realizar de oficio un acto tan inminente, inevitable y necesario de su función jurisdiccional, como lo es el control de constitucionalidad. El principio según el cual la Constitución es la norma más relevante de todo el ordenamiento jurídico, surge de sus arts. 28 y 31. La supremacía constitucional obliga a los jueces a efectuar el test de constitucionalidad de todas las normas inferiores, lo que dentro de nuestro sistema difuso de control, alcanza a todos y cada uno de los jueces, el mismo control exige la supremacía no solamente de la Convención Americana de Derechos Humanos, sino que debe extenderse a todos los preceptos de jerarquía constitucional, a todos los instrumentos internacionales de derechos humanos que conforman el llamado “bloque de constitucionalidad”, que se encuentra previsto por el art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional. Es decir, este doble control (convencionalidad y constitucionalidad) debe realizarse de oficio, los jueces deben declarar la inconstitucionalidad de las normas que en su aplicación concreta padezcan de algún vicio, ya que el tema de la congruencia constitucional se les plantea antes y más allá de cualquier propuesta de inconstitucionalidad formulada por las partes. Dicho en otras palabras, los jueces, por el imperio del sistema de control de constitucionalidad difuso, se encuentran obligados a realizar un estricto control constitucional y convencional de las normas aplicables a un proceso judicial, sin importar el hecho que la parte actora no haya efectuado reproche constitucional alguno en su demanda, o que la parte demandada no haya realizado planteo de inconstitucionalidad en su contestación de demanda. De tratarse de una norma inconstitucional, no pueden los jueces negarse a ejercer el control, argumentando falta de petición de parte o que su pedido fue tardío o que no tuvo sustanciación ante los jueces inferiores, porque tienen la obligación de aplicar la norma superior, desechando la inferior incompatible, caso contrario estaríamos en presencia de una sentencia arbitraria.

En consonancia con lo que venimos afirmando, habrá que tener en cuenta el art. 2568 del Código Civil y Comercial de la Nación (CCCN), que establece la nulidad de la cláusula de caducidad. En tal sentido, dispone que es nula la cláusula que establece un plazo de caducidad que hace excesivamente difícil a una de las partes el cumplimiento del acto requerido para el mantenimiento del derecho o que implica un fraude a las disposiciones legales relativas a la prescripción.

 Como se puede apreciar, la citada norma tiene a todas luces, la finalidad de impedir que se burle el régimen de la prescripción, mediante el empleo de caducidades distintas al sistema prescriptivo. Es decir, se procura evitar la frustración del régimen de la prescripción.

 Siguiendo la línea argumental que hemos planteado, reciénteme se ha expedido el Juzgado de Conciliación de 10ª Nominación de la de la ciudad de Córdoba, en los autos caratulados: “Zaccari, Nazareno Federico c/ La Segunda ART SA - Accidente (Ley de Riesgos)”, Expte. n.° 7933175. Afirma el fallo en cuestión que, las premisas de apreciación para la validez o ineficacia sobre caducidad, transitan para determinar si se intenta frustrar el mantenimiento del derecho a una de las partes complicándole el cumplimiento del acto requerido para no perder el derecho; lo cual, constituye una circunstancia vecina a la desnaturalización de la progresividad aludida en materia de infortunios laborales que provoca la instauración del plazo de caducidad establecido en el art. 3 de la Ley 10.456. El intento de alterar el régimen de la prescripción mediante el establecimiento de un plazo de cuarenta y cinco (45) días para plantear la revisión de lo resuelto en el ámbito administrativo, supone una renuncia anticipada de la prescripción, encubierta a través de la fijación de un plazo que acorta el de la prescripción alterando este instituto, receptado concretamente en el art. 44 de la Ley de Riesgos del Trabajo.

 Entre los categóricos argumentos esgrimidos por la Jueza de Conciliación, se encuentran los siguientes, “la caducidad, como la ha reglado el legislador cordobés, no puede vincularse a la admisión de la acción, ni constituye una cuestión de fondo a resolver, sino que se ha establecido, a mi entender, como un intento de frustrar el acceso del reclamo a nivel judicial, alterando los plazos ordinarios de prescripción”, agrega el mencionado fallo que, “se verifica un exceso reglamentario que vulnera la supremacía constitucional. Considero entonces que la aplicación del art. 3 de la Ley 10.456 resulta violatorio de garantías constitucionales como el derecho de igualdad, acceso a la justicia y defensa en juicio (arts. 16, 18, 33 de la Constitución Nacional y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica), por lo que corresponde declarar la inconstitucionalidad de la norma en análisis”.

 Nuestro Tribunal Superior de Justicia, a través de su Sala Laboral, ya se había expedido respecto de la necesidad de garantizar la posibilidad de reconocer judicialmente el derecho sustancial del trabajador por sobre el plazo estipulado para el ejercicio de la demanda de apelación, en los autos caratulados: “Fabbro Remo Rito c/ Asociart ART SA - Ordinario - Accidente in itinere - Recurso de Casación”, Expte. n.° 85685/37, Sent. n.° 108 del 14 de noviembre del 2012. De lo que se trata es de otorgar preeminencia al derecho sustancial invocado por el trabajador por sobre la cuestión formal, tanto en causas donde se había instado la vía administrativa como en otras en las que se había omitido el paso previo por la Comisión Médica.

 El trabajador tiene derecho a ocurrir ante los tribunales de justicia y a obtener de ellos una sentencia útil. Se debe realizar una interpretación de las normas reguladoras de los requisitos de acceso a la jurisdicción en forma favorable a la admisión de la pretensión evitándose incurrir en hermenéutica ritualistas (in dubio pro actione). Se tiene que garantizar el acceso del trabajador a la instancia judicial, ya que el derecho de acceso a la jurisdicción a menudo sufre diversas e indebidas trabas. El supuesto que nos ocupa (art. 3 Ley 10.456), conspira en contra del derecho de acceso a la tutela judicial efectiva laboral. El derecho a la protección judicial receptado en nuestro ordenamiento despliega sus efectos en el momento del acceso a la jurisdicción, al asegurar al justiciable la defensa de sus derechos en sede jurisdiccional en forma real, efectiva y no meramente teórica. En este sentido ha expresado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que, “el principio de la tutela judicial efectiva puede traducirse en la garantía de la libre entrada a los tribunales para la defensa de los derechos e intereses frente al poder público”.

 No obstante que dentro del marco regresivo de la Ley nacional 27.348, la Ley provincial 10.456, pone límites significativos al recuperar la acción judicial plena en contra de las resoluciones de las Comisiones Médicas (que ahora podrán ser revisadas y aún dejadas de lado), el plazo de caducidad en cuestión, implica una clara violación a las disposiciones legales relativas a la prescripción.

 Mediante el art. 3 de la Ley 10.456, se afecta la tutela judicial efectiva al bloquearse el acceso del trabajador a la justicia, interpretando que su voluntad es la de renunciar a este derecho.

 Dicho plazo de caducidad para accionar contra la aseguradora de riesgos de trabajo, debe reputarse inconstitucional, en cuanto cercena el acceso a la jurisdicción, el derecho de propiedad y el derecho a una tutela judicial efectiva.

El plazo de cuarenta y cinco días para iniciar la acción laboral ordinaria no es de carácter procesal, los plazos procesales son los que existen en el proceso, lo que presupone la existencia de un juicio ya iniciado. Ello, porque no puede continuar ni terminar algo que no ha empezado. Si no hay proceso, no puede hablarse de que caduque un plazo procesal. Por ello, si lo que se discute es -por el contrario- el plazo para promover la acción, no se puede entender que se trate de un término litigioso. El tema se presta a visiones encontradas por el desprolijo y poco comprensible entrelazamiento del trámite ante la Comisión Médica Federal y la revisión por la justicia de la provincia. Se trata de un caso único en el que se plantea que la decisión de un organismo “nacional” (creado por el art. 5 de la Ley 24.241 dentro de las estructuras del sistema previsional, cuya competencia fue ampliada al marco de riesgos de trabajo a partir de la Ley 24.557), solventado a través del presupuesto de la Nación, y compuesto en todos sus estamentos por personal contratado por el gobierno federal, se “recurre” ante la justicia de una provincia. Otra conclusión asociada al carácter sustantivo de la caducidad, es la incompetencia del juez de conciliación para declararla. Es que el art. 46 de la Ley 7.887 no exige como requisito de admisibilidad la presentación impugnativa dentro de los 45 días sino solamente la acreditación de haber agotado la vía. Si se concluyera que la “caducidad” es procesal-recursiva (lo que se descarta), el efecto sería la pérdida del derecho para ocurrir a la jurisdicción y por lo tanto el juez podría sí declarar la inadmisibilidad por extemporaneidad, aunque no esté expresamente previsto. Pero si se concluye que la caducidad es sustantiva y está regulada para extinguir el derecho, el juez, cuya competencia está restringida a la materia conciliatoria y eventual resolución de excepciones e incidentes, no puede declararla oficiosamente, ya que ello incumbe a la Cámara del Trabajo en la sentencia definitiva (Sala 1ª en los autos: “Cardozo Jonathan Nicolás c/ Prevención ART SA”, Expte. 8222287).

 Resulta un error sostener que el plazo de 45 días hábiles judiciales, se encuentra relacionado con el principio de preclusión procesal, entendido este como la consumición de la actividad procesal por su realización o por el transcurso del tiempo del plazo establecido para su ejercicio.

 Entendemos que dicho plazo de 45 días hábiles judiciales, no puede generar ningún tipo de preclusión procesal, porqué básicamente no hay ningún proceso que se encuentre en curso, ya que el proceso judicial sólo tendrá inicio al momento en que se interponga la correspondiente demanda, la que deberá formalizarse a través de la acción laboral ordinaria, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 7.987.

La alusión a “recurso” que contienen la Ley 27.348 y la Ley 10.456, así como el texto ordenado de la Ley 7.987 por Ley 10.596, es inapropiada en tanto las impugnaciones ante los organismos judiciales son claramente acciones autónomas, con diversos alcances según los supuestos normativos. La cuestión no es meramente terminológica sino que hace a la naturaleza del plazo de caducidad para accionar judicialmente. Si no podemos considerar que la acción judicial sea un “recurso” que implique la continuidad del proceso administrativo en análisis sino un proceso nuevo, el plazo deja de ser procesal y pasa a ser un tiempo entre dos procesos. Estamos frente a procedimientos no sólo sustanciados en Poderes distintos (Ejecutivo y Judicial) sino incluso en jurisdicciones totalmente diversas (federal y provincial). La acción judicial que prevé la Ley 10.456 no consiste en una revisión de un acto administrativo -que no puede modificar, ni anular por ser ajeno a su competencia-, sino que en todo caso ejercerá una valoración de lo actuado como una prueba de la causa, como lo había sostenido el máximo tribunal provincial en “Montero José Luis c/ Consolidar ART SA - incapacidad” (Sent. 95/07). No existe razón alguna para considerar que el plazo para “iniciar” la acción prevista en la Ley 27.348 sea procesal, por el sencillo hecho de que no hay proceso: el proceso administrativo ya había finalizado y el judicial todavía no se había iniciado. En el ínterin no existe ningún plazo procesal sino un plazo regulado, con efecto de caducidad por la provincia, para promover la demanda en la que se pretende el pago de una indemnización y no una anulación contencioso administrativa, conteniendo sí críticas a un dictamen administrativo preexistente. El objeto de la demanda no es discutir la validez administrativa del acto, sino obtener una indemnización por incapacidad. Así, la provincia ha regulado un plazo de caducidad para demandar judicialmente una reparación con fundamento en la Ley 24.557 que ni siquiera la ley nacional prevé (porque no ha fijado ningún plazo para acceder a la justicia), invadiendo así notoriamente una competencia delegada en el pacto constitucional (Sala 1ª en los autos: “Cardozo Jonathan Nicolás c/ Prevención ART SA”, Expte. 8222287).

Asimismo existiría un contrasentido en afirmar que se trata de un proceso único (que tiene inicio en sede administrativa y continuidad en sede judicial) y al mismo tiempo sostener que existe cosa juzgada administrativa, ya que en primer lugar, sólo se la puede hacer valer en otro proceso ulterior, y en segundo lugar, se está haciendo un reconocimiento expreso de que existe un procedimiento administrativo previo al judicial. Por lo tanto, es preciso de otro proceso posterior, si se tratara de un mismo proceso, no sería posible hacer valer la cosa juzgada para que la misma pueda desplegar su eficacia.

En sustento de nuestros argumentos, es posible citar los siguientes fallos de nuestro máximo tribunal provincial:

- Reclamadas las prestaciones de la LRT por contingencias allí previstas el proceso de transición generado por la declaración de inconstitucionalidad de numerosas normas del régimen, justifica que no se priorice, en el particular, la cuestión formal de la temporaneidad de la apelación por sobre el derecho sustancial del trabajador (TSJ, Sala Laboral, en autos: “Karqui Luis Alfredo c/ Liberty ART SA”, Sent. 254/07).

- La garantía de la defensa en juicio de la persona y de los derechos -art. 18 CN-, potenciada por la recepción del principio de la tutela judicial efectiva a través de la ratificación estatal del Pacto de San José de Costa Rica, despeja toda vacilación en torno a la necesidad de otorgar control judicial de las decisiones de órganos administrativos. La postura es ratificada desde antaño por la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Por ende más allá de que la ley de riesgos en su art. 46 determine que el dictamen de la comisión médica es susceptible de recurso ante la sede jurisdiccional, no resulta incompatible que se cristalice en una acción de pleno contralor (TSJ, Sala Laboral, en autos: “Ruiz Eloisa c/ SGPC”, Sent. 113/09).

Se insiste en este concepto, la pretensión normativa de certeza y seguridad jurídica en modo alguno pueden razonablemente justificar la pérdida anticipada de la posibilidad de obtener el reconocimiento de derechos sustanciales de un trabajador, sujeto de preferente tutela jurisdiccional, más teniendo en cuenta la naturaleza de la acción promovida: daños a la salud. Así lo ha entendido la Comisión Interamericana de DDHH mediante informe 105/1999 en caso 10.194 “Palacios, Narciso - Argentina” cuando expuso que “Las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto que por el principio “pro actione”, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable al acceso a la jurisdicción”. La norma en cuestión atenta contra la posibilidad de que el trabajador acceda a un contradictorio judicial conforme garantías consagradas constitucionalmente. El establecimiento de la “cosa juzgada administrativa” y de la caducidad de derechos desplaza el instituto de la prescripción liberatoria como único medio para que el transcurso del tiempo y la inacción del acreedor finiquite los conflictos. Por lo que con la “cosa juzgada administrativa” se pretende dar estabilidad e inamovilidad a los dictámenes de las comisiones médicas que no hayan sido objeto de recurso, resultando una norma inconstitucional, que destruye el derecho del trabajador siniestrado de recurrir ante la justicia. En este contexto las garantías constitucionales de defensa en juicio del trabajador damnificado se presentan seriamente lesionadas. La delegación de estas facultades violenta la garantía del juez natural y el debido proceso (art. 18 CN).

Recientemente se ha expresado nuestra Corte de Suprema de Justicia de la Nación, al sostener que “la regulación de los aspectos sustanciales de las relaciones entre acreedores y deudores corresponde a la legislación nacional, por lo que no cabe a las Provincias dictar leyes incompatibles con lo que los códigos de fondo establecen al respecto, inclusive cuando se trata de regulaciones concernientes a materias de derecho público local. Ello es así, pues al haber delegado en la Nación la facultad de dictarlos, han debido admitir la prevalencia de las leyes del Congreso y la necesaria limitación de no dictar normas que las contradigan. La facultad del Congreso Nacional para dictar tales códigos comprende la de establecer las formalidades necesarias para hacer efectivos los derechos que reglamenta, entre las que se incluye lo atinente al régimen de prescripción liberatoria, por cuanto se trata de un modo de extinción de las obligaciones. En consecuencia, la pretensión de la actora que consiste en obtener el pago de una suma de dinero por el supuesto incumplimiento de obligaciones nacidas de un contrato celebrado con la demandada, se encuentra regida en cuanto al plazo de prescripción por la legislación nacional, en cuanto instituto general del derecho (inc. 12, art. 75, Constitución Nacional), motivo por el cual el STJ de Neuquén no debió anteponer su ley local a la legislación del código de fondo nacional” (Del dictamen de la Procuradora Fiscal al que remite la CSJN en autos: “Montamat y Asociados SRL vs Provincia de Neuquén s/ Acción procesal administrativa - Recurso de hecho”, CSJN, 08/10/2020; RC J 6653/20).

Uno de los principales argumentos que invalida la norma por inconstitucional, es lo relativo a que las provincias no tienen facultades para dictar normas de fondo, sobre cuestiones que fueron delegadas a la nación.

En función del principio pro actione, el acceso a la justicia debe ser efectivo y no meramente enunciativo o nominal, para así asegurar una verdadera protección real de las garantías y derechos, es necesario que dicho acceso y el procedimiento se interprete y aplique a la luz del ordenamiento superior, de la forma en que resulte más favorable a la realización del derecho.

 La caducidad legal es la extinción que afecta a un derecho que por su naturaleza tiene una duración determinada por el sólo transcurso del tiempo fijado para su vigencia, sin necesidad de requerir un hecho externo que ponga fin a su existencia. El tiempo es la medida de vigencia del derecho: tanto plazo, tanto derecho. La prescripción afecta a derechos que, por su naturaleza, pueden tener una vigencia perpetua. El tiempo actúa como hecho extintivo que se ve acompañado continuamente por la inactividad del titular. La extinción del derecho no viene predeterminada a priori, como en la caducidad, sino que depende de la inactividad del titular. Por eso, puede sostenerse que la prescripción es la extinción de una pretensión a consecuencia de no haber ejecutado, durante un cierto espacio de tiempo, ninguno de los actos que el ordenamiento jurídico considera como causas de suspensión o interrupción.

El cómputo de la pretendida caducidad se contrapone al de la prescripción, como ya se manifestara anteriormente, el plazo de prescripción contemplado en el art. 44 de la LRT le otorga al trabajador dos años (730 días) para ejercer su acción y el art. 3 de la Ley 10.456 solamente le otorga un exiguo plazo de 45 días hábiles (bajo apercibimiento de caducidad), como se podrá apreciar existe una clara contraposición entre ambos institutos, resultando la aplicación del cómputo de la caducidad en perjuicio del trabajador al limitar su acceso a la jurisdicción. La caducidad indicada implica necesariamente la pérdida del derecho del trabajador y que los argumentos de “seguridad jurídica”, en lo que respecta a sujetos de preferente tutela jurisdiccional, distan mucho de lo estatuido por nuestro Máximo Tribunal Nacional en “Aquino”, “Castillo”, “Obregón”, “Llosco”, “Cachambí”, “Madorrán” y “Alvarez”.

Una vez más insistimos en este punto, la consagración de un plazo reducido para demandar bajo sanción de caducidad, deviene absolutamente irrazonable toda vez que colisiona con uno mayor (el prescriptivo) regulado por la ley de fondo y por ende socava el derecho a la tutela judicial efectiva.

La CSJN en los precedentes “Antonelli”  y “Shell-Mex”  impuso doctrina constitucional en la interpretación de que las normas adjetivas locales, en cuanto se limitan a la reglamentación de las acciones acordadas en el orden provincial, deben hacerlo en tanto no restrinjan derechos otorgados por las leyes de la Nación; declarando inconstitucional una disposición provincial que fijaba un plazo para deducir demanda en tanto no era complementaria con normas del Código Civil. Tesitura en la que se inscribió el precedente “Toyota Argentina c/ Sup. Gobierno” emitido por el TSJ local el 08/03/2012.

A los fines de reforzar nuestra posición, haremos nuestros los argumentos que propusiera la Sala 1ª de la Cámara Única del Trabajo de la ciudad de Córdoba, en los autos caratulados: “Cardozo Jonathan Nicolás c/ Prevención ART SA”, Expte. 8222287, cuando se expusiera que “En el ámbito laboral impera la regla general del art. 259 de la Ley de Contrato de Trabajo (LCT): no existen otras caducidades fuera de las previstas en la ley. Se ha discutido si los principios y reglas generales estatuidas en la LCT alcanzan a las aseguradoras, que no son parte del contrato laboral. Ello no obstante, en la arquitectura del sistema éstas vinieron a sustituir la figura del empleador frente a los daños derivados (en su sentido no estrictamente material) de la prestación de servicios, marcando un quiebre respecto de nuestra historia jurídica, que -en el marco del contrato de seguro clásico- nunca sustrajo del carácter de obligado al causante (subjetivo u objetivo) del daño. Esta sustitución en la figura a modo de subrogación legal, que opera en forma particularmente visible en los casos del art. 28 inc. 2) de la LRT (repetición de lo pagado por la cobertura de un trabajador no registrado de un empleador asegurado), impone la automática traslación de los principios que imperan en el contrato de trabajo a la aseguradora, en el limitado ámbito en que se opera esa sustitución (en el mismo sentido, Sala 1, en autos: "Labasto Graciela Rita c/ Superior Gobierno de la Provincia de Córdoba", sentencia de fecha 18/8/2018). Por lo tanto, el art. 259 de la LCT es aplicable al régimen de la Ley 24.557, pero debe ser leído como que no existen otras caducidades que las impuestas por la ley sustantiva, ya que existen previsiones específicas en otros cuerpos normativos de la materia”.

El mencionado antecedente, sostiene en relación a la caducidad, que la misma “opera en el ámbito procesal, que con un alcance análogo al fijado en el art. 2566 del Código Civil y Comercial produce la pérdida del derecho a realizar ciertos actos del proceso e incluso la renuncia al proceso mismo una vez que este se ha iniciado (caducidad de la instancia). Así, dentro del procedimiento laboral están sujetos a caducidad los derechos a ofrecer pruebas, recurrir, recusar, plantear nulidades, deducir acción de rescisión, evacuar vistas y traslados, impugnar la subasta, oponer excepciones en la ejecución y en los juicios ejecutivos, e incluso se la ha admitido para poner fin a la acción como 'perención de instancia' en los incidentes promovidos en la ejecución de sentencia. Pero independientemente de que la caducidad sustantiva y la procesal coincidan en la subordinación al cumplimiento u omisión de una conducta en un plazo determinado, definir su naturaleza en este caso concreto resulta imprescindible. Es que la cuestión tiene dos implicancias centrales: a) la competencia constitucional para definirla: si es una caducidad 'sustantiva' o de fondo, es de exclusiva competencia del Congreso de la Nación; si es una caducidad meramente 'procesal' o de forma, puede ser regulada por la Provincia; y b) si la caducidad fuere sustantiva y no procesal, es decir, que extingue el derecho y no la acción, el juez de conciliación carece de competencia para declararla, ya que la temporaneidad del planteo impugnativo no está previsto como requisito de admisión y las cuestiones sustantivas están reservadas a la Cámara del Trabajo”.

Llegado a este punto, nos preguntamos, ¿Cuál es el cambio sustancial que produjo la ley complementaria sobre riesgos del trabajo, sancionada el 24/02/2017, que permita apartarse al sentenciante de la doctrina consolidada impuesta por la CSJN en “Castillo” y “Obregón”? Se advierte a simple vista un mal intencionado maquillaje que lejos de acompañar los principios de progresividad, pro homine y afines impuestos por el bloque de convencionalidad y constitucionalidad vigentes, se inscribe entre los intentos más descarados de regresividad en el protectorio del sector laboral, que desatiende al trabajador en su espacio más vulnerable: su salud.

 Lo dispuesto por una norma de derecho intrafederal, Ley 10.456, no puede desnaturalizar lo establecido en materia de prescripción, institución que corresponde legislar al Congreso de la Nación.

 En este contexto, el art. 3 de la Ley 10.456, no supera el test de razonabilidad de las consecuencias de su aplicación en la provincia, a la luz de los principios y garantías emanados de la ley fundamental. Ello se condice con el control difuso de constitucionalidad que impera en nuestro país donde además, siendo un estado social de derecho, los jueces son los garantes últimos de la Constitución. La prohibición de la inspección de oficio, debe entenderse que solo alcanza a los casos donde no exista causa judicial, sometida a decisión de la justicia.

 Si bien es cierto que la Ley 10.456 prevé, una vez que se haya agotado la vía administrativa, una revisión judicial completa a través de una acción ordinaria laboral, en lugar del recurso restrictivo del art. 2 de la Ley 27.348, el plazo de 45 días hábiles judiciales previsto en la ley provincial, resulta inconstitucional, ya que colisiona con el instituto de la prescripción previsto por el art. 44 de la Ley de Riesgos del Trabajo.

 El reproche constitucional se encuentra en la propia génesis de cualquier norma que pretenda obstaculizar el acceso a la justicia a trabajadores accidentados e incapacitados por causas laborales, cuando por el contrario debería facilitarles la jurisdicción en aras a la efectivización de sus derechos vulnerados.

 La norma en cuestión, no hace otra cosa que colocar escollos para que el trabajador, que ha sufrido una contingencia cubierta por la LRT, pueda acceder a la justicia, es decir, se encuentra vulnerado el fácil acceso a la jurisdicción, ya que genera la consecuencia de producir la privación del derecho a un acceso rápido y expedito a la justicia, situación que conlleva a una actual o inminente lesión de derechos constitucionales.

La norma bajo análisis debe considerarse inconstitucional, por lo que el trabajador puede promover la demanda cuando así lo decida, sin perjuicio del plazo de prescripción que dispone el art. 44 de la Ley de Riesgos del Trabajo.

Avalando nuestra postura, es posible citar un reciente fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, en los autos caratulados: “Herrera Walter Ariel c/ Provincia ART SA s/ accidente s/ rep”, de fecha 18/11/2020, del cual resulta interesante destacar los siguientes puntos de mayor relevancia:

- “Si el art. 259 de la Ley de Contrato de Trabajo dispone que ‘no hay otros modos de caducidad que los que resultan de esta Ley’, mal puede una norma provincial establecer otro modo de caducidad laboral en franco atropello al régimen nacional y por tanto la CN”.

- “Resulta importante destacar que en nuestro sistema federal de gobierno, la distribución de competencias ha sido establecida por la Constitución Nacional para así asignar a las Provincias poderes reservados o no delegados que no pueden ser transferidos al Gobierno Nacional (art. 5, 121 y 122 de la Constitución Nacional). Entre los poderes de organización de las Provincias se encuentra el de dictar sus códigos de procedimientos para poder aplicar el derecho común en sus respectivos tribunales, (art. 75 inc. 12). La regla les asigna a la Nación y a las Provincias la potestad discrecional de organizar sus respectivas jurisdicciones a la hora de aplicar el derecho común, y así lo ha decidido la Corte Federal (Fallo 278: 62 entre otros) (Quiroga Lavié H. Constitución de la Nación Argentina Comentada. Buenos Aires, Zavalía, Editor, 1996 p.375). Por ello es que toda la legislación en torno a la temática de los riesgos del trabajo es legislación común y su sanción corresponde al Congreso Nacional, mientras que su aplicación en las provincias debe ser efectuada por los órganos locales”.

- “De tal modo, al resolver favorablemente la caducidad del derecho como ha sido el caso de autos, se determina la inmediata pérdida del derecho no pudiendo el trabajador siniestrado efectuar reclamo posterior alguno, lo que sella su derecho indemnizatorio”.

  - El plazo de 45 días, “resulta inconstitucional e inconvencional en cuanto vulnera la normativa nacional e internacional determinando la caducidad de un derecho a través de una ley provincial en perjuicio de un trabajador que, pretende una justa indemnización por incapacidad originada en un accidente laboral o enfermedad profesional”.

La Ley 27.348 no prevé esa caducidad establecida por la norma provincial porque no ha fijado ningún plazo para acceder a la justicia. Así, el art. 3 establece que “La SRT dictará las normas del procedimiento de actuación ante las Comisiones Médicas Jurisdiccionales y la Comisión Médica Central”, sin otorgarle ninguna facultad (que sería, además, una delegación de funciones manifiestamente inconstitucional) para regular el plazo de acceso a la jurisdicción. No obstante ello, la Resolución SRT 298/17 fijó un plazo, extralimitando de manera evidente la competencia asignada legalmente. Si la ley nacional no fija ningún plazo y si el organismo federal que lo fijó carecía de competencia para ello y por su naturaleza federal -además- no obliga a las provincias, no se puede sino concluir que la determinación del plazo de cuarenta y cinco días o cualquier otro fijado por una ley local implicó la asunción por la provincia de facultades delegadas a la nación, resultando por ello manifiestamente inconstitucional.

La norma en cuestión no hace otra cosa que denegar inmotivadamente el derecho constitucional de acceso a la jurisdicción.

En base a lo hasta aquí expuesto, es posible recapitular los principales argumentos en los siguientes:

- La provincia vulnera el orden constitucional al dictar la Ley 10.456 que es norma de fondo, fijando un plazo de caducidad que ataca el derecho y no la acción siendo así más letal que la propia prescripción.

- La Ley 27.348 no establece un plazo de interposición de los recursos y menos aún de caducidad del derecho del accionante en caso de no presentar el mismo; es la Resolución 298/17 que establece un plazo de 15 días a los efectos de interponer recurso sin disponer caducidad alguna.

- La Ley 10.456 resulta violatoria del art. 259 de la Ley de Contrato de Trabajo y modifica el término de prescripción dispuesto por la Ley 24.557 (art. 44).

- El derecho del trabajador es de orden público y deben aplicarse los principios que informan el derecho del trabajo (buena fe, protectorio, norma más favorable, etc.).

- El plazo de 45 días es excesivamente exiguo y por ende irrazonable.

Se trata de una clara afectación a la garantía de defensa en juicio (art. 18 CN), de ahí que la censura traída a estudio debe ser analizada fuera del marco de los reparos meramente rituales.

La pretendida “caducidad” que establecen las normas procesales (leyes provinciales) es un agravio a los más básicos principios jurídicos. La caducidad fijada por las leyes provinciales, y la que tácitamente establece una mera reglamentación de la SRT en el orden nacional, afecta la lógica constitucional y del derecho común de fondo; jamás puede operar para borrar los plazos de prescripción dentro de los cuales los legitimados pueden hacer valer sus derechos sustanciales ante la justicia, además nunca podría sostenerse que aquella puede derivar de una mera reglamentación (resoluciones de la SRT) o de leyes provinciales que no pueden regular afectando derechos de fondo. Lo contrario implica violentar las directivas constitucionales (arts. 31, 75, inc. 12, y ccs., CN).

De lo que se trata es de descalificar las caducidades que pudieran perjudicar al trabajador, estas caducidades no podrán ser establecidas por leyes provinciales, pues los Estados locales no tienen facultades para restringir temporalmente el ejercicio de los derechos sustanciales. Sin perjuicio del impedimento constitucional, dichas caducidades locales tampoco podrían ser válidas si en la práctica redujeran, en perjuicio del trabajador, los plazos prescriptivos establecidos por la ley, que son absolutamente inmodificables, en la medida en que violarían tanto las normas como los principios consagrados por la LCT.

Mediante un plazo de caducidad no puede abreviarse el término de prescripción que para los reclamos establecen las normas de fondo, la interpretación y aplicación restrictiva de la caducidad, que es válida para todo el derecho, debe ser aún más estricta en el ámbito laboral siempre que se afecten derechos reconocidos al trabajador, cuya subsistencia debe favorecerse.

 En este sentido se ha expresado la CSJN en la causa “Shell-Mex Argentina Ltda. c. Poder Ejecutivo de Mendoza” al afirmar que la fijación de un plazo para deducir demanda, establecido por normas locales, es inválido, si ello resulta incompatible con principios o garantías de la Constitución Nacional o con disposiciones de aquella legislación que es constitucionalmente privativa de la Nación. Pretender imponer un plazo inferior al de la pertinente prescripción del Código Civil implica invadir con el régimen legislativo local una materia exclusiva de la legislación nacional. La prescripción es materia propia de las leyes de fondo, cuya reducción excede visiblemente a las facultades de la legislatura provincial, la normativa procesal (leyes de adhesión que reducen el tiempo para la interposición de la “acción ordinaria”) no puede abreviar el plazo de prescripción de la ley de fondo.

La conclusión abarca también al plazo fijado por el Superintendente de Riesgos del Trabajo, ya que obviamente carece de poder para modificar los plazos de prescripción establecidos por las mismas leyes de fondo.

Como se expresara anteriormente, la Ley 24.557 dicta en su art. 44 (inc. 1º): “Las acciones derivadas de esta ley prescriben a los dos años a contar de la fecha en que la prestación debió ser abonada o prestada y, en todo caso, a los dos años desde el cese de la relación laboral”. De acuerdo con la normativa vigente, los damnificados directos y derechohabientes gozan de un plazo de dos años para reclamar judicialmente. Más aún: si el plazo se computa desde que la prestación debió ser abonada, para el caso de aquellas derivadas de incapacidades definitivas no podría comenzar antes del tránsito por la comisión médica (que la Ley 27.348 coloca como obligatorio). Es decir, que a partir de la conclusión de la vía administrativa comenzaría a contar el plazo para reclamar judicialmente.

Esta clase de caducidades no puede tener cabida en el marco del derecho del trabajo, donde existe prohibición expresa y absoluta de modificar los plazos de prescripción (art. 256 LCT), de modo que no es posible reducirlos directa ni indirectamente (como se pretende por vía reglamentaria en el orden nacional y por normas procesales en campo provincial).

El tránsito administrativo no acelera el plazo para recurrir a la justicia ni importa caducidades, existiendo plazos de prescripción, estos no pueden violarse por la creación de caducidades; la cuestión atañe al derecho de fondo (y no al de forma), razón por la cual no pueden las provincias inmiscuirse; la caducidad es un instituto limitado y más lo es en materia laboral, donde rigen prohibiciones para su implantación.

 El derecho a acceder a los jueces no puede ser retaceado, el sistema adoptado por los constituyentes es “judicialista”, los propios tribunales han dicho que el apartamiento de aquel constituye una limitadísima excepción donde debe garantizarse una revisión plena, y el daño a la salud de un sujeto especialmente tutelado enlaza derechos constitucionales tan fuertes (arts. 14 bis y 19 CN) que resulta un contrasentido absoluto quitar allí, a ese ciudadano trabajador que se ha lesionado, la básica posibilidad de acudir a un juez dentro del plazo de la prescripción, como sí se reconoce a quienes se dañaron sin mediar subordinación ni dependencia.



VI. Interrupción de la prescripción en curso

Por un momento pareciera que la discusión respecto de la cosa juzgada administrativa y el plazo de caducidad para el inicio de la acción laboral ordinaria, nos ha hecho perder el foco respecto de la interrupción del plazo de prescripción.

En realidad el hecho que el trabajador haya acudido a la vía administrativa ante las Comisiones Médicas, implica que el plazo de prescripción en curso, conforme lo dispone el art. 44 de la LRT, se ha interrumpido de acuerdo a lo dispuesto por el CCCN y la LCT.

De conformidad al art. 257 de la LCT, sin perjuicio de la aplicabilidad de las normas del Código Civil, la reclamación ante la autoridad administrativa del trabajo interrumpe el curso de la prescripción durante el trámite, pero en ningún caso por un lapso mayor de seis (6) meses.

Conforme lo refiere el Dr. César Arese en posición que compartimos, al reclamo administrativo ante las Comisiones Médicas debe otorgársele efecto interruptivo de la prescripción; ello hasta la fecha de notificación al trabajador de la resolución que determine la incapacidad definitiva, por aplicación del art. 4 de la Ley 26.773.

La aceptación del efecto interruptivo del reclamo administrativo ante las Comisiones Médicas ha sido receptado asimismo por la jurisprudencia. En este sentido se ha dicho que “el reclamo ante la Comisión Médica de la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, previsto por la Ley 24.557, es eficaz para interrumpir el plazo de prescripción de la acción que se pretende ejercer, puesto que reúne los recaudos establecidos en el primer párrafo del art. 3986 del Código Civil” .



VII. Conclusiones

La “cosa juzgada administrativa” se relaciona de manera directa con la necesidad de otorgar certeza y estabilidad a los actos emanados de la administración pública. Muy por el contrario, en el trámite ante las Comisiones Médicas se procesan conflictos entre un trabajador siniestrado y una aseguradora de riesgos del trabajo o un empleador autoasegurado, por lo que el órgano compuesto por médicos y un secretario letrado, asume un rol o función típicamente jurisdiccional, que nada tiene que ver con la emisión de un acto administrativo que refleje la voluntad del Estado. Si por medio de la pretendida “cosa juzgada administrativa” se intenta proyectar y tal como surge de la norma, la estabilidad e inamovilidad de las conclusiones del dictamen de la Comisión Médica que no hayan sido objeto de recurso, sin lugar a dudas, nos encontramos en presencia de una disposición inconstitucional, por aniquilar el derecho de acción, que solo puede ser ejercido ante los tribunales de justicia laborales ordinarios.

La llamada cosa juzgada administrativa es un límite a la administración (en este caso la Comisión Médica jurisdiccional o Central) que no puede revocar su propio dictamen, mas no implicará la imposibilidad de revisión judicial, siempre que no haya operado el plazo de prescripción.

De acuerdo a lo establecido en su primer párrafo, el art. 15 de la Ley 20.744, otorga eficacia y por lo tanto el carácter de la cosa juzgada a un acto de homologación que es producto de un razonamiento positivo, asertivo y fundado de la autoridad administrativa o judicial respecto de haberse alcanzado “una justa composición de los derechos e intereses de las partes” en el marco de un “acuerdo transaccional”.

Mediante la implementación de la “cosa juzgada administrativa” y la implícita caducidad de derechos que la misma provoca, se produce el desplazamiento del instituto de la prescripción liberatoria como el único medio para finiquitar por el transcurso del tiempo y la inacción del acreedor los conflictos que se deriven respecto del otorgamiento de las prestaciones previstas por la LRT. La diferencia más evidente entre el instituto de la prescripción liberatoria y la caducidad del derecho es de plazos, y también en forma vinculada lo están el cómputo y la posibilidad o no de que medien hechos suspensivos o interruptivos. La prescripción y la caducidad, operan en planos decididamente diferentes.

Como lo ha expresado Chiovenda, con la absoluta claridad de concepto que lo caracteriza, “la cosa juzgada es uno de los institutos jurídicos que presentan más deformaciones y degeneraciones históricas y que más han sufrido y sufren todavía por efecto de confusión y de equívocos; cosas absolutamente diversas son reunidas bajo una denominación única y, lo que es peor, bajo una misma disciplina jurídica, con la influencia sobre las soluciones prácticas que cualquiera puede comprender” .

Es imprescindible reducir el ámbito de la cosa juzgada a los efectos de los fallos de los órganos jurisdiccionales, reaccionando contra cierto sector doctrinal que considera aplicable la institución a los efectos de los actos administrativos.

Aun admitiendo que en determinadas situaciones el acto administrativo es irrevocable y produce efectos análogos (dentro de su ámbito) a los de la sentencia, consideramos que no es correcto utilizar la locución “cosa juzgada” para señalar los efectos de un trámite que no presupone un “juicio”.

Más allá de la cuestión terminológica, es posible realizar las siguientes objeciones a la tesis de la cosa juzgada del acto administrativo:

a) Que la cosa juzgada implica siempre imposibilidad de una nueva declaración sobre la materia ya resuelta por sentencia firme, y la administración puede revocar sus actos firmes, ya que la revocabilidad es una de las características esenciales del acto administrativo.

b) Que cuando el acto administrativo es firme en vía administrativa, causando estado, es posible impugnarle ante los órganos de la jurisdicción administrativa, bien por el particular o por la misma administración cuando el acto es declaratorio de derechos.

c) Que en el derecho administrativo, no puede hablarse de una inmutabilidad de los efectos, porque, indudablemente, la autoridad administrativa, puede dictar un segundo acto que, sin revocar expresamente el primero, anule o modifique sus efectos.

Por estas razones, aun cuando existan supuestos en que los efectos del acto administrativo son similares a los de la cosa juzgada de la sentencia, es preferible reducir al campo de la cosa juzgada a las sentencias y estudiar con técnica propia la eficacia del acto administrativo. La cosa juzgada entra en juego solo cuando ha habido una sentencia. La cosa juzgada en sentido material implica la preclusión de toda ulterior proposición de juicio sobre la misma cuestión. La cosa juzgada tiene una naturaleza neta y estrictamente jurídica. Es una creación del ordenamiento jurídico.

No es difícil advertir, en ese marco, que la regulación establecida por la Ley 27.348, bajo la máscara de querer adecuarse al orden constitucional (por vía de atribuir la revisión judicial de lo decidido por las Comisiones Médicas a la justicia laboral ordinaria, y de requerir la adhesión de las provincias), en rigor procura en forma ostensible reprimir el acceso a jurisdicción especializada, estableciendo mecanismos para atrapar al trabajador en el kafkiano engranaje del procedimiento administrativo ante tales organismos (por conducto de disponer que se trata de una instancia obligatoria y excluyente de toda otra intervención, que produce efectos de cosa juzgada).

El hecho de que el trabajador haya concurrido ante las Comisiones Médicas no impide (ni siquiera en el caso de que hubiera percibido las prestaciones sistémicas) un posterior reclamo judicial autónomo, ya que los pronunciamientos dictados por tales organismos no producen efectos de cosa juzgada sobre esas acciones. Es decir, el solo hecho de haber transitado la etapa administrativa ante las Comisiones Médicas no puede generar un avasallamiento de derechos. Aun para el supuesto de que se haya arribado a un acuerdo es posible su cuestionamiento si se considera que no hubo una justa composición de derechos, ya que si nos vamos a valer del art. 15 de la LCT para desbaratar derechos, por el contrario es posible emplearlo para ampararlos, ya que dicha norma pone de relieve que dichos acuerdos deben cumplir el requisito de que exista una justa composición de derechos.

La atribución de una intervención protagónica por parte de las aludidas Comisiones Médicas, en cuanto impone con carácter obligatorio y otorga efectos de cosa juzgada administrativa a sus decisiones en los términos del artículo 15 de la LCT, con el agravante de privarle, de la debida revisión judicial amplia y suficiente, viola el debido proceso cuando crea las referidas comisiones administrativas especiales para juzgar a las personas (art. 18 CN) con la consecuente veda que tiene el Poder Ejecutivo Nacional de discernir causas judiciales (art. 109 CN).

Teniendo en cuenta que el plazo de 45 días vulnera normas de orden público, debe declararse la inconstitucionalidad e inconvencionalidad del art. 3 de la Ley 10.456, en tanto dispone un nuevo modo de caducidad legal, pues contradice la Ley 20.744 en perjuicio de los trabajadores y, por tanto, transgrede facultades propias del gobierno nacional. Estas caducidades no pueden ser establecidas por leyes provinciales, porque los estados locales no tienen atribuciones para cercenar temporalmente el ejercicio de los derechos sustanciales.

Haciendo un esfuerzo por sintetizar lo expresado, diremos que se le impide al trabajador la tutela judicial efectiva -el acceso a la justicia y la revisión por juez natural- del derecho a la reparación plena de su salud que fue dañada prestando labores, utilizando para ello un circunloquio reglamentario que no solo se da de bruces con las garantías consagradas en la Constitución Nacional y los Pactos Internacionales supralegales, sino con el diseño legislativo nacional que rige la materia. Utilizando un lenguaje coloquial (al amparo del Clare Loqui que propugnaba Peyrano), con la excusa de una caducidad procesal lo que se está haciendo es aniquilar su derecho, porque no existe otro órgano, ni administrativo ni judicial, a quien acudir. La determinación del plazo de cuarenta y cinco días o cualquier otro fijado por una ley local implica la asunción por la provincia de facultades delegadas a la nación, resultando por ello manifiestamente inconstitucional. Para mayor claridad, diremos que no se trata de una caducidad procesal y que por el contrario estamos en presencia de una caducidad sustancial, ya que el trabajador no puede iniciar un nuevo juicio porque esta supuesta caducidad no hace otra cosa que aniquilar su derecho, no su acción.



Bibliografía

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Notas

1  Hay que resistirse a tratar a la persona como cosa, pues si nos acostumbramos todo el tiempo a manejar cosas, a utilizar cosas o a tratar con ellas, se irá deslizando la cosificación de la persona. La cosificación de la persona en las relaciones jurídico-administrativas propende a que la administración pública se aleje de ser una organización que, en el marco de nuestro Estado constitucional de Derecho, debe estar al servicio de la persona humana. La razón de esta descalificación es que la palabra “administrado” alude siempre a una posición de subordinación y de deber de soportar las cargas, obligaciones u órdenes del poder público. Es ahí́ donde la situación actual de consolidación de las posiciones subjetivas que pueden contraponerse al poder público hace que sea incorrecta la nomenclatura. La persona no es algo, es alguien. La lengua lo distingue de un modo absoluto y clarísimo. La lengua no confunde nunca algo y alguien, nada y nadie, que y quien [Gladys Camacho Cépeda, “Los particulares como sujetos del procedimiento administrativo”, Revista Derecho PUCP, n.° 67, (2011): 285-308, https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&cad=rja&uact=8&ved=2ahUKEwiF3Pqm6sXxAhV7r5UCHRmVC-EQFjAAegQIAhAD&url=https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/5085089.pdf&usg=AOvVaw1Cn8-jHdvefUpMwzLe8B8E

2  Juan Carlos Cassagne, “El acceso a la justicia administrativa”, comunicación presentada en el Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, 29-31 de marzo de 2004, http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/_El_acceso_a_la_justicia_administrativa.pdf

3  Eduardo J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, (Buenos Aires: Ed. Depalma, 1974), 401.

4  Eduardo J. Couture, Fundamentos del Derecho Procesal Civil, 3ra. edición póstuma, (Buenos Aires: Roque Depalma Editor, 1958), 401.

5  Lino E. Palacio, Derecho Procesal Civil, Tomo 5 - Actos Procesales, (Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1975).

6  Agustín Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo y obras selectas, Tomo 8 - Teoría general del Derecho Administrativo, (Buenos Aires: Fundación de Derecho Administrativo, 2013), 239-290, https://www.gordillo.com/pdf_tomo8/capitulo08.pdf

7  Miguel Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo 2, (Buenos Aires: ed. Abeledo Perrot, 1993), 617.

8  Juan Carlos Cassagne, Derecho Administrativo, 6ta. edición (Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1998), 273 y ss.

9  CSJN, fallos 175: 367.

10  Marienhoff, Tratado de…, 610-611.

11  Adolfo Armando Rivas, “Acerca de la cosa juzgada”, Revista Verba Iustitiae, n.° 11 (2000): 61.

12  Gastón Valente, “Procedimiento administrativo y acceso a la justicia de los accidentes y enfermedades del trabajo. A propósito de la sanción de la Ley 27.348 Complementaria de Riesgos del Trabajo”, Revista Derechos en Acción 4, n.º 10 (2019): 326-362.

13  Valente, “Procedimiento administrativo…”, 326-362.

14  CSJN, fallos 330: 2696.

15  TSJ Córdoba, Sala Laboral, "Pereyra Miguel A. C/ Liberty ART SA - Incapacidad - Apelación - Recurso de Casación" y "Montero Jose Luis C/ Consolidar ART SA - Incapacidad - Apelación - Recurso de Casación".

16  Cám. Trab. Córdoba, Sala X, "Antúnez, Jorge D. c/ Provincia ART SA", publicado en La Ley Córdoba, noviembre (2005): 1171.

17  CSJN, fallos 209: 451; 1947.

18  CSJN, fallos 200:444; 1944.

19  CNAT, Sala III, Sent. Def. n.° 90.700, 20/03/2009, "Echevarría, Leonardo Daniel c/ Tubos Argentinos SA y otro s/accidente - acción civil", Expte. n.° 25.425/06.

20  Giuseppe Chiovenda, Ensayos de Derecho procesal, Tomo III, trad. de Sentís Melendo, (Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, 1949), 227.