Palabras clave: organización institucional estatal, interés colectivo, litigio estructural



Sumario: 1. Introducción. 2. Características de un proceso estructural. 3. Reflexión final.



1. Introducción

Cuando hablamos de procesos estructurales, nos referimos a aquellas decisiones judiciales que trascienden el interés de las partes y cambian aspectos económicos, sociales o ambientales, es decir que producen un cambio en las estructuras de la organización institucional estatal .

Al respecto, la complejidad que entraña una resolución en este tipo de procesos, hace necesario incorporar la perspectiva constitucional tanto en lo que hace al proceso en sí –a fin de satisfacer las garantías procesales– como así también lo relativo a la división de poderes del Estado. Piénsese que la Ley Fundamental argentina a la par que declara derechos subjetivos a los ciudadanos, impone un esquema institucional donde confluyen los distintos poderes estatales (Poder Judicial, Poder Ejecutivo y Poder Legislativo) para poder garantizar un verdadero Estado Social y Democrático.

Este fenómeno se produce por una sola razón, las deficiencias estructurales, insuficiencias o ineficacia en las políticas públicas que se llevan adelante por los órganos gobernantes y que generan un menoscabo en los intereses y derechos de los ciudadanos, generando un conflicto judicial.



2. Características de un proceso estructural

a)Multiplicidad de partes y un ámbito de negociación que se da entre todas ellas, que lo releva de los caracteres de bipolar y adversarial del proceso tradicional.

Esto surge nítidamente en el precedente “Mendoza, Beatriz....”  y, si bien la multiplicidad no es un elemento definitorio del proceso estructural ya que nada impide que pueda ser individual, el tema de la legitimación procesal ha revelado nuevos interrogantes donde las situaciones concretas que llegaron a los estrados judiciales excedían el alcance de la previsión del artículo 43 de la Constitución Nacional (CN).

Este litigio, de fuente constitucional, reconoce –al igual que un proceso colectivo– la posibilidad de que exista una multiplicidad de afectados por la decisión judicial que no intervienen en el proceso (no-actores)  pero que se identifican y relacionan a partir de la cotitularidad de un interés colectivo o grupal . De modo que la construcción de la litis no está definida por los intereses individuales confrontados -al tipo adversarial- sino por un interés colectivo que los trasciende. Este interés grupal será delimitado por el juez cuando declara la admisión del proceso y lo direcciona como estructural.

Esto se vincula con una nueva necesidad: la de “escuchar” a todas las partes interesadas. Allí el juez es quien debe facilitar instancias de negociación entre los involucrados en el pleito (vgr. particulares afectados, administración pública y empresarios). Es que, la posibilidad de concretar Audiencias o Mesas de Diálogo, antes de la resolución -e incluso con posterioridad- contribuye para encontrar una alternativa de solución ante todas las posturas en conflicto y la posibilidad de consensuar los cauces más efectivos para que se pueda “actuar”. Más allá de la resolución definitiva, en estos litigios se debe procurar encontrar mecanismos innovadores que habiliten una medida de acción “consensuada” que beneficie a toda la sociedad y no solo a los litigantes.

Esto incide en la noción que ubica al proceso estructural como un proceso de tipo policéntrico , donde existe una “red” de vinculaciones y relaciones interconectadas; todas ellas necesarias para poder lograr una satisfacción efectiva y una verdadera tutela protectora sobre los intereses comprometidos, puestos de manifiesto a través del litigio. Puga, dice que hay múltiples intersecciones o centros de confluencia dentro de la misma red. Las partes individuales se subordinan al interés colectivo, y la decisión judicial trasciende ese interés personal de los litigantes para alcanzar incluso a quienes no fueron litigantes.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) refirió a tal carácter policéntrico en el caso “Barrick” , cuando –más allá de desestimar el agravio relativo a una supuesta infracción constitucional al sancionar la Ley de Glaciares porque el Senado había eliminado artículos del proyecto de ley, sin acreditar una lesión a los derechos de los demandantes derivados de un acto de ejecución “aún en ciernes” – alude a la necesidad de considerar el problema del acceso al agua potable como un derecho cuya tutela implica modificar la visión respecto de los derechos colectivos . Esto supone que un juicio de constitucionalidad debe ser analizado en un contexto de ponderación de los diversos derechos y bienes comprometidos en la problemática fáctica y no solo normativamente.

Así, en un caso estructural, la pretensión individual depende de la definición previa del interés común o colectivo que conlleva el litigio, donde subyacen intereses imbricados . Esto supera los clásicos principios del proceso dispositivo y de congruencia, y también, el abandono del principio de los efectos inter partes de la sentencia, típicos del proceso tradicional.

En suma, en el caso estructural, ni la existencia de múltiples actores procesales, ni la aplicación de las reglas del proceso colectivo, constituyen elementos definitorios . Si bien la existencia de un proceso colectivo supone la idea de un litigio estructural, a la inversa, no necesariamente un litigio estructural se desarrolla, si o si, a través de este tipo de proceso y sus notas definitorias surgirán de otros datos relevantes .

b)Existencia de un “colectivo” de afectados por la situación que no intervienen en el proceso judicial, pero que son representados por algunos de sus pares, y/o por otros actores legalmente autorizados , a quienes alcanza los efectos de la sentencia o decisiones que se adopten.

La representación colectiva remite al artículo 43 de la CN que introduce la idea de “auto designación” para quienes asumen tal representación pública u orgánica, por imposición constitucional. Pero, además, se distinguen los demandantes nominados de aquellos que son miembros innominados, como sujetos ajenos al proceso.

A partir del caso “Halabi” , al introducir la categoría de los derechos de incidencia colectiva referentes a intereses individuales homogéneos, se planteó la necesidad de avanzar en la determinación de la idoneidad del representante , definir con precisión la clase representada y establecer un sistema adecuado de notificaciones y publicidad para este tipo de procesos . Esto también fue considerado por la CSJN en el caso “Padec c. Swiss Medical” y analizado en otros posteriores, precisamente por la dificultad que este tipo de litigio impone con respecto a sus efectos para quienes no están presentes en el litigio.

Es que, la decisión judicial alcanza y obliga a quienes no son partes, pero se benefician con la resolución como miembros del colectivo afectado. De allí, la necesidad de enfatizar en la idoneidad de la representación asumida, evitando posibles conflictos de interés que puedan perjudicar a todos los miembros representados. La idea de “intereses referenciados” en los miembros integrantes, más allá de intervenir en el proceso, es una nota típica del litigio estructural.

Si el caso además se da a través de un proceso colectivo, la “razonable” determinación del grupo afectado y un control estricto de la parte que ejerce la representación aparecerán como una necesidad, al igual que la existencia de una causa precisa que justifica la acción colectiva, y un manejo eficiente y eficaz del caso .

c)La existencia de una situación social o condición que emerge de la falta o insuficiencia de una política o práctica pública, que determina la violación de derechos de manera sistemática o estructural , es un dato en sí mismo relevante. Ocurre que generalmente, la inacción o acción asumida por la gestión gubernativa resulta insuficiente o deficiente para contender, paliar o modificar tal situación. Ello es, el origen o la causa de la violación de derechos e intereses a gran escala de los ciudadanos, aunque la vulneración no sea siempre homogénea. De allí la complejidad del caso estructural.

Este requisito implica la existencia de un incumplimiento a un mandato concreto por parte del Estado respecto de obligaciones constitucionales expresas de hacer que surgen de la manda constitucional (artículo 43 CN), sin justificación alguna.

En suma, el Estado “omite” su obligación constitucional de hacer efectivos los derechos reconocidos en la ley fundamental, generando una situación de vulneración, que requiere la intervención del órgano judicial para que garantice el derecho de defensa y la tutela de un interés superior a todas las partes involucradas, fijando “pautas o directrices a seguir por otros órganos estatales” para implementar “medidas necesarias” que modifiquen esa situación.

Existe una necesidad de satisfacer serias demandas de protección de derechos económicos, sociales y culturales. El pronunciamiento en estos litigios, apunta a reivindicar valores de carácter constitucional o público, que estricto sensu deberían estar contemplados en los propósitos gubernativos llevados adelante a través de las políticas públicas estatales, definidas por el legislador y concretizadas por el Ejecutivo o incluso por el accionar de los particulares.

Esto se pudo ver en los casos “Verbitsky” donde se cuestionaron las condiciones de las personas privadas de su libertad en cárceles y en establecimientos penitenciarios en la Provincia de Buenos Aires ; el caso “Mendoza…” sobre la contaminación ambiental del Riachuelo  o el citado caso “Barrick”, donde se ponderó la tutela ambiental y el derecho al acceso al agua potable, por citar algunos casos.

d) La pretensión procesal implica que, con la resolución judicial, se producirá una redistribución de bienes, ya que la decisión sobre el conflicto supone un conjunto de órdenes de implementación continua y prolongada. El juez deberá fundar sus decisiones en argumentos distributivos o de justicia correctiva , antes que en apreciaciones conmutativas o retributivas, lo que conlleva a que las sentencias sean positivamente receptadas socialmente y poco controvertidas.

Esa redistribución se vincula con el hecho de que, en la causa “compleja o múltiple” del litigio estructural “contribuyen” múltiples factores, conductas y comportamientos, incluso de los mismos afectados. Hay una “multicausalidad” en el daño agraviante de todos los afectados que condiciona un reacomodamiento de los factores que lo produjeron.

Esto genera en estos litigios, la representación de un necesario dialogo institucional entre los poderes y autoridades estatales. En casos como “Vizzotti” , “Badaro”1  y “Badaro”2 , se puede advertir cómo ante la omisión del órgano legislativo que incumplió una obligación constitucional de legislar, el juez asumió un rol positivo estableciendo pautas y directrices concretas a seguir, incluso, exhortando al legislador para que reglamente según sus propios criterios sobre la materia discutida a fin de establecer una normativa clara y precisa para todos los ciudadanos, lo que así se hizo con posterioridad.

En otros casos, la omisión está en la propia autoridad ejecutiva que incumple su obligación de hacer y es el juez quien establecerá directivas de acción para garantizar la protección de un derecho vulnerado.

Allí, es donde Lorenzetti señala que estos casos trascienden la justicia conmutativa para tener verdaderos efectos redistributivos y el juez se asemeja más a un legislador o al administrador gubernamental, lo que trasciende la misión tradicional judicial.

e) El juez tiene un nuevo rol “protagónico”, “proactivo”  y “positivo”, con el fin de paliar la situación de desigualdad producida ante derechos subjetivos reconocidos en la Constitución. La misión judicial es definir con claridad el problema, para poder afrontarlo y encontrar medios para gestionar su corrección, a través de la sentencia y su cumplimiento.

Con el pronunciamiento estructural, se procura desarrollar “pautas regulatorias” para una situación compleja que involucra diversos intereses que deben ser modificados. Aunque ello involucre cuestiones constitucionales o legislativas, no se trata de una instancia judicial declarativa sino de “ordenar medidas que involucran políticas públicas y decisiones regulatorias” con la finalidad de restringir la vulneración de los derechos afectados. La decisión no es para el pasado, sino hacia el futuro y va a tener una necesaria proyección.

Esta misión repercute en la necesidad de un debido seguimiento y control judicial sobre la ejecución de sentencia, puesto que en la generalidad de los casos, se advierten serios problemas concretos a la hora de implementar lo ordenado y lograr resultados realmente efectivos y eficientes. Las mayores controversias se presentan en cómo lograr cumplir las aspiraciones desplegadas en la sentencia.



3. Reflexión final

En general, nos encontramos ante un tipo de proceso complejo, en donde no solo se problematizan los límites y alcances de las decisiones judiciales, sino también el nuevo rol protagónico del juez. Donde, además, las características típicas del sistema dispositivo y el principio de congruencia, se ven modificadas en la búsqueda de lograr tutelar bienes superiores que van más allá del caso concreto.

Coincidimos con quienes señalan la necesidad de introducir serias reformas procesales que contemplen este tipo de pleitos complejos. Además de la conveniencia de repensar el proceso judicial no solo desde su estructura procedimental, sino también valorando la conveniencia de reconfigurar el vínculo existente entre el Poder Judicial y el resto de los poderes (autoridades) del Estado a fin de poder modificar las situaciones críticas existentes en la comunidad, tratando de minimizar el máximo posible los grandes riesgos y daños en los bienes individuales y colectivos afectados .

Las sentencias dictadas en procesos estructurales generan -indefectiblemente- un dialogo entre los poderes del Estado y con la sociedad misma, a partir de sus efectos declarativos erga omnes. Sin embargo, lo relevante en estos conflictos, es la implementación de lo decidido judicialmente a fin de garantizar su cumplimiento efectivo, no solo por la garantía de tutela judicial efectiva exigible respecto de las partes involucradas sino por el necesario equilibrio de intereses que a través de ella se procura restablecer. Esto continúa siendo una deuda pendiente en la mayoría de los casos, precisamente, por el nivel de complejidad y multiplicidad de causas y motivos, que llevaron al litigio y la dificultad para lograr una redistribución de bienes entre los afectados, más allá que quienes se presentaron como sujetos del conflicto.



Bibliografía

Lorenzetti, Ricardo L. Justicia Colectiva. 2° Ed. ampliada y actualizada. Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2017.

Puga, Mariela. “El litigio estructural”. Revista de Teoría del Derecho de la Universidad de Palermo. Año I, n.º 2 (2014): 41-82.





Notas

*Abogada. Especialista en Derecho Público por la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Córdoba. Profesora Responsable externa en la Facultad de Ciencias Económicas, Jurídicas y Sociales de la Universidad Nacional de San Luis. Docente de Posgrado en la Universidad Siglo 21 en la Maestría de Derecho Procesal, en la Universidad Nacional de Córdoba, en la Universidad Nacional del Nordeste y en la Universidad de Belgrano. Actualmente, es funcionaria en la Relatoría de la Sala Contencioso Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Córdoba.

1 El presente trabajo ha sido presentado en el marco de la Diplomatura Superior en Jurisprudencia de la CSJN.

2 Ricardo Luis Lorenzetti, Justicia Colectiva, 2° Ed. ampliada y actualizada (Santa Fe: Rubinzal-Culzoni, 2017), 12-13.

3 Fallos 239:2316 y 331:1622

4 Mariela Puga, “El litigio estructural”, Revista de Teoría del Derecho de la Universidad de Palermo, Año I, n.º 2 (2014): 41-82.

5 Verdic apunta entre sus críticas, lo relativo a la legitimación pasiva, la falta de información y los problemas de representación en el seno interno del gran grupo de personas afectado por la situación. Mariela Puga, sostiene que la multiplicidad de actores procesales (activos y/o pasivos), si bien es un hecho que define a un litigio mancomunado, no es indispensable para definir un caso estructural. Advierte que, lo que define a la litis estructural es la “imbricación” de intereses particulares en un mosaico complejo, pero único, cuya definición precede a la definición del interés de las partes [Puga, “El litigio…”].

6 Lon L. Fuller, cit. por Puga, “El litigio…”: 51.

7 Fallos 342:917. Al igual que en Fallos 340:1695 “La Pampa, Provincia de c/ Mendoza, Provincia de” y 329:2316, aquí se identificó al ambiente como “un bien colectivo, de pertenencia comunitaria, de uso común e indivisible”.

8 En particular, ver Considerandos 17) y 21).

9 Puga, “El litigio…”: 52.

10 Puga, “El litigio…”: 56.

11 Así como un litigio estructural puede manifestarse en la jurisdicción ordinaria o federal, sea en el ámbito de los tribunales inferiores como en la competencia de la CSJN, también se debe reconocer que puede tramitar a través de distintas vías procesales, como es un proceso común (vgr. ordinario o acción declarativa), en acciones constitucionales (amparo, proceso colectivo, habeas data, habeas corpus, etc.) e incluso, en instancias cautelares (vgr. El caso “Verbitsky”, se inició en un Habeas Corpus y llegó a la CSJN por vía de un recurso extraordinario federal o, el caso “Barrick” que tramitó a través de una acción declarativa de inconstitucionalidad de la Ley 26.639).

12 El sistema argentino se diferencia del modelo norteamericano, donde se certifica la representación [vgr. Regla 23 de Procedimiento Civil Federal estadounidense].

13 Fallos 332:111, 2009.

14 Como requisito de “representatividad adecuada”.

15 Esto fue tomado en las reglamentaciones de la CSJN para la gestión de los procesos colectivos ante la ausencia de una regulación legal.

16 Lorenzetti, Justicia…, 187.

17 Mariela Puga, la identifica como la “causalidad estructural” [vgr. Puga, “El litigio…”: 58].

18 En los hechos, la situación no pude ser modificada realmente.

19 También en los hechos, la situación de recomposición ambiental no ha podido completarse ni menos aún remediar las situaciones generadas a partir del dictado de la sentencia.

20 Lorenzetti analiza esta condición en alusión a los procesos colectivos estructurales.

21 Fallos 327:3677.

22 Fallos 329:3089.

23 Fallos 330:4866.

24 Lo que no necesariamente debe ser entendido como un “activismo judicial”, en términos de que el juez puede sustituir al legislador o al ejecutivo, puesto que su función constitucional reside en juzgar si la omisión denunciada es violatoria de los derechos constituciones y disponer pautas o directrices para que sean consideradas por el órgano incumplidor en la implementación de medidas concretas, cuya ejecución si podrá se contralada por el órgano judicial.

25 Verbic, cit. por Puga, “El litigio…”.