Resumen: El objeto de estudio del presente trabajo es el régimen vigente de la acción de amparo en la Provincia de Córdoba que, con motivo de la reforma introducida en el año 2015, asigna competencia en esta materia al fuero contencioso administrativo local. El análisis se realiza a la luz del principio de la tutela judicial efectiva y comprende un estudio conceptual, legislativo, doctrinario y jurisprudencial sobre esta temática. Se argumenta principalmente que la asignación de competencia a un determinado fuero o tribunal depende de decisiones propias de política legislativa y que, a la luz de la tutela judicial efectiva, las objeciones y reparos formulados a la normativa local que otorga competencia al fuero especializado no se verifican en la práctica judicial.

Palabras clave: amparo, competencia, control de la administración, juez natural, tutela judicial efectiva, acceso a la jurisdicción.

Sumario: 1. Introducción. 1.1. Planteo del tema. 1.2. Antecedentes. 1.3. Hipótesis. 1.4. Objetivos. 1.5. Marco teórico. 1.6. Plan de trabajo. 2. El principio de tutela judicial efectiva y otros conceptos fundantes del análisis. 2.1. Tutela judicial efectiva. 2.2. Administración de justicia. 2.3. El control judicial de la función administrativa. 2.4. El amparo. Instrumento de tutela y control. Análisis. 2.4.1. El amparo en la Constitución Nacional. 2.5. Otros conceptos relevantes. 2.5.1. Jurisdicción. 2.5.2. Competencia. 2.5.3. Proceso. 2.5.4. Juez natural. 2.6. A modo de conclusión. 3. La regulación del amparo en el orden nacional y algunas provincias. Antecedentes relevantes. 3.1. La recepción del amparo en el ámbito nacional. 3.2. La regulación del amparo en algunas provincias. 3.2.1. Santa Fe. 3.2.2. Buenos Aires. 3.2.3. Corrientes. 3.2.4. Mendoza. 3.2.5. Tucumán. 3.3. La regulación del amparo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 3.4. Conclusión. 4. El amparo en la Provincia de Córdoba. 4.1. La regulación en la Provincia de Córdoba. 4.2. La reforma. 4.3. Los motivos esgrimidos para llevar adelante la reforma. 4.4. Las posiciones en contra de la reforma. 4.5. El Código Contencioso Administrativo de la Provincia. 4.6. Cuestiones planteadas a partir del texto de la reforma. 4.6.1. Planteo de Incompetencia. 4.6.2. Control de los actos emanados del Poder Judicial. 4.6.3. Plazo de caducidad. 4.6.4. Sujetos demandados enunciados como parámetro de competencia. 4.6.5. El amparo colectivo. 4.6.6. Competencia en razón del domicilio. 4.6.7. Recursos. 4.7. Conclusión. 5. La competencia en el amparo según la jurisprudencia local. Antecedentes relevantes. 5.1. Introducción. 5.2. Algunos casos relevantes en materia de amparo. 5.2.1. El caso “Peralta Juan Manuel c/ Municipalidad de Córdoba”. 5.2.2. El caso “M. S. B. en representación de M. A. M. c/ APROSS”. 5.2.3. El caso “Mansilla, Daniel R c/ Banco PciaCba-amparo”. 5.2.4. El caso “Administración Provincial de Seguros de Salud (APROSS) C/ Asociación de Anestesiología, Analgesia y Reanimación de Córdoba (ADAARC)”. 5.2.5. El caso “P., H. R. C/ Administración Provincial del Seguro De Salud”. 5.2.6. El caso “Islyma y Otros C/ Superior Gobierno de la Provincia y Otro”. 5.2.7. El caso “Gremo, María Teresa y Otros C/ Corp. Intercomunal para la Gestión Sustentable de Residuos del Área Metropolitana de Córdoba SA (Cormecor S.A.)”. 5.2.8. El caso “Complejo Ambiental”. 5.3. La actuación del Fuero Contencioso Administrativo en materia de amparo. 5.4. Conclusión. 6. La hipótesis planteada y su demostración. Recapitulación. 6.1. A modo de conclusión.



1. Introducción

1.1. Planteo del tema

La reforma de la Ley 4.915, más allá de haber cambiado las prácticas ampariles de esta Provincia, recuerda un debate que, desde los inicios de esta acción constitucional, ha llevado a la doctrina y jurisprudencia a desarrollar diferentes posiciones.

Es por ello que resulta importante distinguir si existe una única regla adecuada a seguir en la determinación de competencia o si existen distintas pautas para su regulación, de manera de resguardar el debido acceso a la jurisdicción.

La Ley de Amparo de la Provincia de Córdoba N.° 4.915, establecía en la redacción originaria de su artículo 4 una atribución de competencia difusa, que recaía en cabeza de los jueces de primera instancia, con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorizara o tuviere efectos, cualquiera fuera su competencia por materia, mientras estuviere de turno. A esta disposición se agregó, con la reforma producida con el dictado de la Ley N.º 10.249 de fecha 19/12/2014, la frase: “con las excepciones previstas en esta Ley”.

Las excepciones previstas en la modificación se refieren a los amparos interpuestos en contra de Poderes de la Provincia (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), Municipalidades y Comunas, como así también sus entidades autárquicas, descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y de Economía Mixta, en cuyo caso se establece que serán competentes las Cámaras con competencia en lo contencioso administrativo.

Nos interesa establecer las implicancias que dicha modificación legislativa provoca, en definitiva, en la acción constitucional que persigue la protección de los derechos fundamentales frente a la actividad u omisión estatal, si el modo de resolución de las causas se ve modificado según el fuero del juez que entiende, si fuera así, cuál es el factor que lleva a ese cambio y si ello afecta el acceso a la jurisdicción.

Parte de la doctrina y jurisprudencia han entendido que la reforma basada en el elemento de la persona demandada significa constituir un fuero de privilegio para el Estado, un fuero especial con ventajas para una de las partes involucradas. Otros sostienen que se basa en el mayor conocimiento de la materia propia que es objeto de la acción, que implica una forma de organización de reparto de causas.

Atento el perfil netamente constitucional de la acción es necesario que los cambios se traduzcan en una actuación jurisdiccional que revele mayor celeridad, certeza y claridad en sus pronunciamientos, en orden a resguardar la tutela judicial efectiva. Tener en claro su esencia, su función, llevará a descubrir si los mecanismos existentes para su ejercicio son los adecuados.

El análisis conceptual de tutela judicial efectiva, control judicial, amparo y otros términos procesales como jurisdicción, competencia, proceso, juez natural es el primer paso para luego observar el panorama que rige en las provincias, conocer los distintos sistemas vigentes, y así estudiar las características de nuestra provincia en lo referente a la acción de amparo y al fuero contencioso administrativo.

Resulta asimismo necesario el estudio de la jurisprudencia y de la actuación de los tribunales competentes, los resultados de su intervención, lo cual es útil para evaluar la conveniencia de la reforma, en orden a garantizar el acceso a la jurisdicción.

En suma, el análisis y conclusiones a las que se arriben resultan necesarios, para comprobar inicialmente, si la reforma legal asegura la vigencia y eficacia de esta herramienta constitucional que procura el resguardo de los derechos elementales.



1.2. Antecedentes

Al momento de sanción de la ley nacional 16.986, que establece la competencia del tribunal atendiendo a la materia que trata, la doctrina renovaba la discusión en torno al tema, en atención a lo regulado por las leyes provinciales y nacional y estableciendo los pro y los contra de tales regulaciones.

Es decir que la controversia en torno a la conveniencia de fijar la competencia en las acciones de amparo por razón de la materia (por fueros) y por turno o grado no es nueva, surge a partir del mismo momento de su creación jurisprudencial.

José Luis Lazzarini , criticó el articulado de la ley nacional, afirmando, de acuerdo al criterio del momento de la Corte, que la materia objeto del amparo es la Constitución argentina de conocimiento común e ineludible para todos los jueces y el planteo de cuestiones de competencia afectaría su naturaleza.

También algunos autores sostenían que la competencia amplia salva al amparo de las cuestiones de competencia que pudieren malograr el derecho sustancial lesionado.

Otros entendían que lo relevante de la ley nacional es que el amparo debe incoarse ante el juez predeterminado, el previamente señalado, cualquiera sea, pues ello es lo que brinda garantías de seguridad e imparcialidad.

Las posiciones doctrinarias pueden sintetizarse de la siguiente manera :

Tesis amplia:

a) por aplicación del principio de celeridad, la doctrina de competencia amplia evita un sinnúmero de incidencias,

b) la materia propia y fundamental del amparo son los derechos humanos de raigambre constitucional aplicables por cualquier magistrado,

c) en la praxis judicial argentina coexisten tribunales especializados y no especializados cumplimentando estos la administración de justicia tanto como los primeros. La Corte Suprema de Justicia Nacional desempeña su cometido sobre las materias más diversas.

No existirían entonces obstáculos de conocimiento para que todos los magistrados puedan atender cualquier demanda de amparo.

Tesis contraria:

a) Si bien el amparo tiende a la protección inmediata y urgente de los derechos de libertad que consagra la Constitución, no es menos cierto que esas facultades no aparecen normalmente aisladas en una materia especial, abstraídas en una rama jurídica elemental y simple, sino profundamente insertadas dentro de un aparato normativo que las reglamenta y especifica.

b) Las declaraciones, derechos y garantías constitucionales en resumen, arrastran tras sí un campo legislativo, doctrinario y jurisprudencial (derecho comercial, penal, civil, administrativo, etc.) sin cuya intelección y análisis la cláusula constitucional difícilmente podrá ser comprendida.

c) La remisión a la armazón legislativa complementaria es obligada, dado que esos derechos constitucionales se reconocen “conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio” (art. 14 C.N.)

En definitiva, estos análisis doctrinarios surgidos a partir de las primeras regulaciones legales, resultan antecedentes elementales para el análisis propuesto sobre la reforma provincial llevada a cabo.



1.3. Hipótesis

La competencia establecida por la ley provincial constituye una manera de organización de distribución de causas de acuerdo a la materia y a la especialización de los fueros, que presupone decisiones propias de política legislativa.

La especialización de los tribunales por materia no se opone a la garantía de juez natural. Lo relevante radica en si los medios existentes resultan eficaces para garantizar la operatividad de los derechos fundamentales y el acceso a la jurisdicción.

En esa línea podemos decir que la competencia conferida a fueros especializados, como en el caso del régimen vigente en la Provincia de Córdoba, además de constituir una medida de ordenación y distribución de causas, resguarda la garantía de tutela judicial efectiva y constituye una medida hábil en orden a la vigencia de los derechos fundamentales que tal acción pretende salvaguardar.



1.4. Objetivos

En ese orden los objetivos generales del presente trabajo son:

• Expresar, en base a la problemática y análisis crítico que suscita la aplicación de la normativa tal cual ha sido legislada, cuáles son los lineamientos conducentes en la interpretación de la norma, a fin de optimizar la vigencia de la acción de amparo en la Provincia de Córdoba.

• Descubrir las temáticas fundamentales de la problemática, de manera que también pueda ser de utilidad para otros estudios en distintos ámbitos territoriales.

• Determinar cuáles son los aspectos a los que corresponde dar preeminencia, a fin de efectuar una atribución de competencia en amparo teniendo en mira el logro de una mejor administración de justicia que brinde tutela efectiva a los derechos fundamentales que el amparo procura proteger.

Para lo cual nos trazamos los siguientes objetivos particulares:

• Profundizar sobre conceptos claves y fundamentales en relación con la acción de amparo, tutela judicial efectiva, competencia, jurisdicción, juez natural, control judicial.

• Relevar los sistemas legales vigentes en distintas jurisdicciones provinciales que establecen la competencia en amparo.

• Analizar los pronunciamientos judiciales en lo que atañe a la atribución de competencia y conflictos de competencia entre los tribunales.

• Evidenciar si, de acuerdo a la actuación de los tribunales, resultan necesarias adecuaciones en la regulación de la acción de amparo a fin perfilar la asignación de competencia.



1.5. Marco teórico

En el presente análisis, el marco teórico está conformado por los conceptos que se consideran relevantes en materia de amparo, y que se enumeran y presentan en el capítulo siguiente.

Dichos conceptos son considerados a la luz de los principios cardinales del Estado Constitucional de derecho, tales como, supremacía constitucional y vinculación de todos los poderes a la Constitución, división de poderes, revisión judicial amplia y suficiente, independencia del Poder Judicial, elección de los representantes, ética republicana.

El orden de desarrollo a seguir en su estudio, es el siguiente: tutela judicial efectiva, administración de justicia, control judicial de la administración pública, amparo –como instrumento de tutela y control–, como así también los de naturaleza procesal como jurisdicción, competencia, proceso y juez natural.

La importancia de su análisis, bajo la lupa del principio de juridicidad y del sistema republicano de gobierno –que engloba los de división de poderes, debido proceso, igualdad y acceso a la jurisdicción– direccionan la problemática, a fin de verificar el cumplimiento de lo que hoy llamamos garantía de tutela judicial efectiva.

Tal garantía adquiere una relevancia sustancial en la acción el amparo, pues, tal como lo veremos al estudiar el concepto, es por excelencia la vía creada para brindar un acceso rápido a la justicia, ante la posible vulneración de derechos constitucionales, a fin de obtener un resguardo efectivo.

El estudio de la tutela judicial efectiva comienza con el derecho interno y los tratados de jerarquía constitucional que lo contemplan, su aplicación e interpretación por la jurisprudencia, en orden considerar su presencia y eficacia en el proceso judicial.

En ese punto el estudio profundiza sobre el significado y alcance de la administración de justicia, justicia como poder del Estado, función jurisdiccional cuya tarea radica en la interpretación y aplicación del derecho al caso concreto, en la cual el control de constitucionalidad resulta inherente y cobra una dimensión particular en la acción de amparo en relación al control de los demás poderes del Estado, de la autoridad pública, que concretiza el juego de balanzas, para alcanzar el equilibrio necesario en un sistema republicano de gobierno.

Dentro del concepto de control de la Administración Pública, se analizará la expansión de la actividad estatal administrativa y, por ende, el creciente desarrollo del derecho administrativo y la necesidad de especialización, las implicancias del sometimiento de la administración a la justicia y la relevancia que la cuestión trae aparejada en nuestro sistema constitucional.

Así llegamos a la necesidad de definir a la acción de amparo, su consideración como instrumento de tutela y control por antonomasia, su reglamentación, su incorporación constitucional, los presupuestos tanto materiales como procesales que nutren la acción y le imprimen un carisma único.

Dentro de las cuestiones procesales, ciertos elementos cobran notoriedad y una relevancia especial en el estudio de la temática planteada, por lo que se incluye el análisis de los conceptos de jurisdicción, competencia, proceso, juez natural y jurisdicción, que completan el marco teórico de la investigación.

Ello nos permitirá realizar un análisis crítico de las objeciones realizadas a la reforma, que en general radican en comentarios e interpretaciones sobre tales conceptos.

Cabe agregar en este punto que, pese a que el amparo posee una exigua regulación procesal, es una acción que ha sido particularmente objeto de cuantiosas y valiosas investigaciones doctrinarias. Ello obedece a su importancia innata, de acción nacida sin regulación normativa previa, como acción directa de protección de derechos fundamentales amparados en la Constitución, que requieren resguardo de manera inmediata.

Ese espíritu indómito y al mismo tiempo –a veces, contradictoriamente–limitado a las exigencias propias de una acción excepcional, generan un interés especial en el estudio de la reforma legal analizada dentro del marco teórico trazado para su análisis.



1.6. Plan de trabajo

Para comenzar analizaremos los conceptos fundamentales relacionados con la temática planteada, para precisar su significación y abarcar la problemática sobre bases claras que lleven a un adecuado conocimiento y delimitación de los cuestionamientos realizados a la reforma.

Una vez concluido tal examen conceptual iniciaremos el estudio de distintas legislaciones provinciales, como así también de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a fin de conocer cuáles son los regímenes de competencia que establecen otras provincias respecto a la acción de amparo y tener así un panorama general sobre la regulación normativa de la cuestión en la actualidad.

Así avanzaremos para desarrollar la evolución legislativa de la provincia de Córdoba, donde se llevó a cabo la reforma legal que motiva, en definitiva, el presente trabajo. En ese punto, luego de analizar la ley, continuaremos delimitando cada una de las posiciones o argumentaciones levantadas en contra de la reforma y las bases en las que se asientan.

En ese estado es necesario luego indagar la manera en que el código contencioso administrativo delimita la materia que rige y su relación con el modo en que la ley regula la competencia del fuero contencioso en la acción de amparo.

A partir de ahí, luego de realizar un estudio crítico de las cuestiones problemáticas que aparecen en la ley provincial, nos volcaremos al análisis de la jurisprudencia y de la actuación del fuero para llegar a la demostración de la hipótesis planteada, y así revelar si los mecanismos dispuestos para el ejercicio de la acción de amparo contra entes estatales son los adecuados en la provincia de Córdoba en orden al resguardo de la tutela judicial efectiva.



2. El principio de tutela judicial efectiva y otros conceptos fundantes del análisis

2.1. Tutela judicial efectiva

 El derecho a la tutela judicial efectiva importa garantizar la posibilidad de llevar una determinada cuestión ante un tribunal imparcial e independiente, dentro del Poder Judicial; que el trámite por el que se sustancie la causa respete las reglas que aseguren la igualdad de armas procesales de las partes y que en un plazo razonable se obtenga un pronunciamiento debidamente fundamentado en el ordenamiento jurídico.

 Como adelantamos, tal garantía adquiere una relevancia sustancial en la acción el amparo, pues es por excelencia la vía creada para brindar un acceso rápido a la justicia, ante la posible vulneración de derechos constitucionales, a fin de obtener un resguardo efectivo.

La misma involucra, el derecho de acceso a la justicia (art. 14 CN), el derecho a ser oído y la garantía de debido proceso (art. 18 CN). En ese marco podríamos decir que la Constitución Nacional recepta el principio de tutela judicial efectiva. Sin embargo, para Ávalos la tutela judicial efectiva es un concepto superador del derecho a la jurisdicción y debido proceso tradicionalmente contenidos en nuestro sistema jurídico. Señala que “Su respecto constituye un abierto desafío para una real vigencia del Estado de Derecho, en nuestro país, donde esta garantía que debe abrirse paso al menos en materia contencioso administrativa, tímidamente, frente a dogmas enraizados por influencias foráneas incompatibles con nuestro sistema constitucional y además, porque el cambio de mentalidad que implica la incorporación a nuestro derecho interno del derecho supranacional es un lento proceso aún no arraigado.”.

El amparo ha sido definido como protección y tutela del derecho; acción y efecto de dispensar justicia por parte de los órganos de la jurisdicción , es decir que la acción analizada representa la concretización del principio aludido.

El principio de tutela judicial ha sido receptado en la Constitución de Córdoba en el Preámbulo y en su artículo 19 inciso 9.

También en el art. 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre de 1948 y el punto 2.3.a. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

El artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos dispone que “toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones...”.

Una “causa oída equitativamente” exige el respeto del principio de igualdad de condiciones entre las partes en el procedimiento y en el proceso, sea este de carácter civil, penal, administrativo o militar.

La Convención Americana sobre Derechos Humanos, “Pacto de San José de Costa Rica” – suscripta en esa ciudad el 22 de noviembre de 1969, aprobada por nuestro país mediante la Ley 23.054, B.O.N. 27/03/1984–, en el capítulo II referido a los “Derechos Civiles y Políticos”, artículo 8.1. titulado “Garantías judiciales”, señala que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho que “[...] Esta disposición de la Convención consagra el derecho de acceso a la justicia. De ella se desprende que los Estados no deben interponer trabas a las personas que acudan a los jueces o tribunales en busca de que sus derechos sean determinados o protegidos. Cualquier norma o medida del orden interno que imponga costos o dificulte de cualquier otra manera el acceso de los individuos a los tribunales, y que no esté justificada por las razonables necesidades de la propia administración de justicia, debe entenderse contraria al precitado artículo 8.1 de la Convención.”.

Según la Corte Interamericana el Poder Judicial debe ejercer el “control de convencionalidad” entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana.

El mandato convencional según el cual corresponde proveer –en el ámbito del derecho interno– aquellos recursos que aseguren a todas las personas bajo sus jurisdicciones la garantía del libre y pleno ejercicio de todos los derechos consagrados en los tratados de derechos humanos, así como todas las garantías del debido proceso legal resulta insoslayable.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables, pues el proceso es un medio constituido a fin de asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia.

Asimismo, el artículo 25 (titulado protección judicial), punto I, del Pacto consagra el derecho de toda persona a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los Jueces o Tribunales competentes, que la ampare contra actos que vulneren sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales.

Los preceptos internacionales transcriptos y la doctrina legal que emerge de sus órganos de aplicación, consagran de manera expresa, con jerarquía constitucional en el orden interno (art. 75, inc. 22, C.N.), el derecho a la tutela jurisdiccional, categoría jurídica que integra los derechos de “cuarta generación” denominados también “derechos internacionales” o “internacionalización de los derechos fundamentales”.

El derecho a la tutela judicial efectiva, dentro del cual se inserta el derecho de defensa, constituyen valores superiores que proscriben una interpretación jurídica de las normas adjetivas que conduzcan a la exigencia a ultranza de condicionamientos que denieguen el acceso a la jurisdicción y, con él, a la verdad jurídico-objetiva, por motivos de excesivo ritualismo formal, que pueden ser superados sin quebranto para la estructura y configuración legal del proceso, como así también de la seguridad y la certeza jurídica en las relaciones procesales nacidas al amparo de las normas adjetivas.

En definitiva, ante un caso concreto, son los jueces quienes deben buscar soluciones procesales que utilicen las vías más expeditivas, a fin de evitar la frustración de derechos fundamentales (doctrina de Fallos: 327:2127 y 2413; 332:1394, entre otros) pues lo esencial es dar a las normas procesales un alcance acorde con el contexto general y los propósitos que las informan, a fin de posibilitar al demandante la tutela judicial efectiva de sus derechos, en consonancia con la garantía prevista por el artículo 18 de la Constitución Nacional.

La efectividad de la tutela judicial de acceso a la jurisdicción supone la posibilidad de ocurrir ante los Tribunales de Justicia y obtener de ellos sentencia o decisión útil relativa a los derechos de los particulares o litigantes (Fallos 310:276; 311:208), tal como la Corte ha interpretado la garantía de defensa en juicio contenida en el art. 18 de la Constitución Nacional, que requiere, por sobre todas las cosas, que no se prive a nadie arbitrariamente de la adecuada y oportuna tutela de los derechos que pudieren eventualmente asistirle sino por medio de un proceso conducido en legal forma y que concluya con el dictado de una sentencia fundada (Fallos 310:1819 y fallo de fecha 14 de octubre de 2004, “Astorga Bracht”). Asimismo, según la Corte el art. 18 citado, procura conservar el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas (Fallos 310:937).

Este principio de tutela judicial efectiva, comprende la necesidad de reconocer y resolver los factores de desigualdad real de quienes accionan ante la justicia. Es así como se atiende al concepto de “paridad de armas”, que alude, en definitiva, al principio de igualdad de las partes en el proceso. El principio de igualdad en materia procesal no equivale a una igualdad aritmética, según el autor citado, sino a garantizar, dentro de la posición que ocupe cada parte, un equilibro del derecho de defensa de las partes en el proceso, es decir que posean una razonable igualdad de posibilidades en el ejercicio de su derecho de acción y de defensa. En ese marco resulta necesario que se arbitren los medios para asegurar a la parte más débil, condiciones de paridad frente al más fuerte, a fin de evitar que, por determinadas circunstancias económicas, políticas, sociales, la igualdad se torne ilusoria.

Por ello es que las reglas procesales o de asignación de competencia a determinados tribunales no pueden crear condiciones de desventaja para algunos y de ventaja para otros, todos deben tener asegurado un verdadero acceso a la justicia y encontrarse amparados de un debido proceso legal en condiciones de igualdad.

La garantía de defensa “[…] se ve enfocada desde el "principio de igualdad de armas", que motiva que el proceso se construya en todas sus fases, instancias y trámites de forma equilibrada para las partes personadas, de modo que estas no gocen de ninguna ventaja en la exposición de sus alegaciones, que no sufran ningún trato discriminatorio o injustificado de la administración y valoración de las pruebas que menoscabe su posición procesal, y que el fallo judicial se elabore de modo equitativo sobre el mismo proceso”.

“Las instancias sobre las que se estructura el control judicial de la actividad administrativa deben ponderar y concretar un celo especial que evite la generación de situaciones de privilegio a lo largo de la sustanciación del proceso”.

En base a tales principios fundamentales deberá vigilarse que la regulación de la acción de amparo no contenga normas que escondan o signifiquen un trato desigual entre partes del proceso, que la calidad subjetiva de uno de los sujetos procesales no signifique una alteración de las garantías de debido proceso legal y tutela judicial efectiva.

Lo importante, en todos los órdenes procesales, recae en armonizar la regulación con el propósito constitucional de afianzar la justicia y la seguridad jurídica, evitando situaciones potencialmente frustratorias de derechos constitucionales, más aún si se considera que las formas a las que deben ajustarse los procesos han de ser sopesadas en relación al fin último al que estos se enderezan, o sea, contribuir a la más efectiva realización del derecho (Fallos 306:738).



2.2. Administración de justicia

La Administración de Justicia constituye la función judicial que, junto con las otras dos funciones del Estado, administrativa y legislativa, constituyen los tres poderes del Estado moderno.

El juez, entonces, forma parte de uno de los poderes del Estado, el poder judicial, cuya función a diferencia de la de otros poderes, posee las características de independencia y estabilidad en el cargo, siendo parte esencial del sistema constitucional.

El juez no hace el derecho, solo puede interpretarlo y aplicarlo y es en la órbita de interpretación donde realiza esa función jurisdiccional.

De acuerdo al sistema republicano de gobierno, se busca al equilibrio entre los tres poderes de gobierno; el juez debe aplicar la ley, juzgar según la ley; mas no juzgar a la ley, salvo el caso en que se la declare inconstitucional.

Corresponde además al juez, fallar a la luz de los principios de derecho, no solo en caso de ausencia de texto legal expreso, sino como guía de interpretación pues es necesario que el resultado de las consideraciones jurídicas sea, además, justo.

En esa línea el nuevo Código Civil y Comercial de la Nación en su artículo 2 considera que la ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.

De acuerdo a lo prescripto no se limita al juez a indagar la intención original o histórica de las normas que debe interpretar, sino que se permite la consideración de las finalidades objetivas del texto al momento de su aplicación.

Además, la nueva norma hace referencia al ordenamiento jurídico lo que faculta al juez a recurrir a las fuentes de todo el sistema y superar la interpretación meramente exegética.

El modo de proceder de los magistrados se encuentra reglado por normas procesales que ordenan el trámite de los juicios cuyo objetivo radica en garantizar la defensa en juicio. Sin embargo, el juez ejerce en su función una potestad que –dentro de los límites de la ley– tiene un alcance trascendente, pues juzgar es apreciar, estimar, valorar lo que es materia de juzgamiento.

Adentrándonos en lo que atañe a la administración de justicia en materia contencioso administrativa, el poder judicial “tiene a su cargo la judicial review –es decir, el control de validez de los actos administrativos y de los reglamentos que expide la Administración–, síntesis final que corona la labor completa del control de la actuación de la agencia estadual”.

Por otra parte, la tarea de administrar justicia hoy se complejiza en orden a “dar a cada uno lo suyo” –como la concebía Ulpiano–, y lo simple se torna complejo en una realidad en la que coexisten tantas desigualdades sociales, ante el crecimiento de los derechos expresamente reconocidos, pues en nuestro estado actual abundan declaraciones de derechos, pero no así los medios para garantizarlos a todos por igual.

Todo ello transforma “el rol de control del Poder Judicial” frente a la Administración, que también se encuentra avasallada por la realidad, por la falta de previsión –no legal sino programática–, la escasez de recursos o su inadecuada distribución.

La división de poderes aparece aquí como ese pilar fundamental de la república, y el rol del poder judicial resulta imprescindible para la auténtica vigencia de las instituciones, que deberá atender a la nueva realidad normativa al momento de ejercer la jurisdicción.

Ante el crecimiento de los derechos, la complejidad de las cuestiones, no puede negarse la necesidad de que los jueces se especialicen en la rama del derecho dentro de la cual van a desempeñarse a fin de que las pretensiones de los particulares, encausadas a través de las diversas acciones reguladas, sean resueltas por aquellos que posean conocimientos propios de la materia.

Una administración de justicia eficaz se distingue por su capacidad de respuesta, la agilidad y fortaleza de sus decisiones. Estas son cuestiones que gravitan en la necesidad de readecuación, organización, división de fueros y competencias. La administración de justicia o función jurisdiccional se organiza en general a través de la especialización de los tribunales en el marco de la necesidad de brindar una justicia más accesible para los ciudadanos y más certera en sus pronunciamientos.



2.3. El control judicial de la función administrativa

Para ingresar en el tratamiento de este tema, es importante recordar que el Estado surge como una necesidad, para asegurar y mantener la continuidad y permanencia de la comunidad política, por encima de las contingencias de los gobiernos y de los hombres.

El estado no solo crea el derecho, sino que con su poder lo respalda, adquiriendo un triple carácter: es legislador, juez y gendarme, ya que crea el derecho, lo aplica y lo impone; de ahí que Fiorini afirme que la finalidad del Estado es realizar el Derecho.

Es necesario construir, dentro del orden estatal, un equilibrio entre la antinomia autoridad-libertad, que el hombre tenga seguridad jurídica frente al poder del Estado y que asimismo este pueda lograr sus fines, respetando al individuo y su libertad.

Por esa razón los titulares del poder no pueden actuar arbitrariamente, sino dentro de los marcos fijados por el derecho. Como contrapartida el individuo estará sometido a ese poder y tiene el derecho a la legalidad, estableciéndose una seguridad jurídica en defensa de sus propios derechos e intereses.

Ello comprende el principio de legalidad que debe regir el actuar estatal, el Estado solo puede hacer lo que le esté expresamente permitido.

Al plantearse en los últimos tiempos el aumento de la acción estatal y concretamente, la expansión de su actividad administrativa, se ha llegado a una mayor actuación del control judicial de la administración. Y podemos decir que el régimen constitucional se perfecciona cuando la administración o mejor dicho la función administrativa, además del sometimiento de la ley, se somete a la justicia.

Puede ocurrir que los actos que ejercen función administrativa sean expedidos no por el Estado mismo sino por entes públicos no estatales o por particulares que poseen prerrogativas del poder público para el ejercicio de esa función administrativa, lo que induce a afirmar que más que un control judicial de la administración, debe hablarse de un control judicial del ejercicio de la función administrativa como garantía efectiva para los ciudadanos, cualquiera sea el sujeto que utilice las prerrogativas estatales.

Es así que podemos decir que lo contencioso-administrativo es lo relacionado con el control judicial de la función administrativa y que el proceso administrativo, el conjunto concatenado de actos procesales que se encaminan a dirimir una situación a través de la intervención de un tribunal imparcial y que conlleva la aplicación del derecho administrativo.

En este punto cabe señalar que la especialización es indispensable teniendo en cuenta el desarrollo y complejidad cada vez mayor de la función administrativa a cargo del Estado y, por ende, del Derecho Administrativo.

La acción de amparo no es la excepción en este análisis al pretender realizar el control de actos emanados de autoridad pública, respecto de la cual el código contencioso administrativo rige supletoriamente a la ley de amparo, en todo lo no previsto expresamente en dicha normativa, cuando de amparos contra la Administración Pública se trate.

Es interesante destacar, como enseña Consuelo Sarría  que deberán estar sometidos al control jurisdiccional todos los actos de la administración, los más y los menos trascendentes, en cuanto afecten a un particular, y los tribunales deberán tener competencia respecto de aquellas decisiones que vulneren los derechos de los particulares ya sean trascendentes o gubernamentales, o ya se trate de ejercicio de competencias regladas o discrecionales, pues el hecho de que el Estado sea soberano no implica que pueda ser arbitrario.

Existen posiciones que entienden que, aunque la función jurisdiccional debe ejercer un control de la función administrativa, esta no resulta eficaz pues supone que los jueces estarán a favor del Estado en nombre del cual actúan, lo que opera temor o desconfianza en el ciudadano común al pretender accionar contra la autoridad pública.

Como contrapartida algunos consideran que, por el contrario, litigar contra el Estado puede resultar conveniente y provechoso ante la tímida y limitada tutela que realizan los encargados de su defensa.

Por otro lado, tal como reflexiona el constitucionalista Alberto B. Bianchi, como sucede en general con las realizaciones humanas, el sistema de control judicial no es perfecto y el nuestro en todo caso, no es ni mejor ni peor que otros. Como muchas otras instituciones, será bueno o malo según como se lo emplee.

Es por eso que, como regla en este tipo de procesos, los operadores judiciales no pueden perder de vista los principios de bilateralidad, debido proceso, defensa en juicio; para que en materia de control de la administración se garantice que el particular no se encuentre en un plano de inferioridad, lo que comprende, como vimos, la garantía de igualdad de armas y tutela judicial efectiva.

Ello también se logra a través de normas claras que precisen las reglas de competencia, las acciones a favor del particular, los procedimientos a seguir por las partes y el Tribunal, como así también regule mecanismos eficaces para el cumplimiento de las sentencias.

Cabe agregar que, la sospecha de parcialidad de los jueces a favor de la administración se sortea a través de la designación de jueces independientes, independencia que se garantiza también a través de una política salarial objetiva, promoción y ascensos en base a concursos transparentes y lo más alejados posibles del control político.

Es decir que el control judicial es eficaz si, a través de la función jurisdiccional, se mantiene el equilibrio indispensable entre los particulares y los titulares de la función administrativa, lo que lleva además a afianzar la seguridad jurídica y el sistema republicano de gobierno.

Finalmente cabe recordar que lo decidido por un juez de primera instancia siempre podrá ser revisado por el Superior, a través del recurso de apelación –como veremos más adelante específicamente en el amparo– derecho recursivo que integra la tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción, a obtener una decisión fundada en derecho y, en definitiva, a una correcta administración de justicia.



2.4. El amparo. Instrumento de tutela y control. Análisis

Couture define el amparo como protección y tutela del derecho; acción y efecto de dispensar justicia por parte de los órganos de la jurisdicción.

Bidart Campos entiende al amparo como un instituto de control constitucional , acción originaria de derecho público, que se sustancia en forma de juicio, ante un órgano del poder judicial.

El instituto del amparo tiene como finalidad inmediata proteger los derechos esenciales del individuo, que nacen directamente de la Ley Suprema (hoy también de los tratados incorporados) contra los excesos de la autoridad pública o de los particulares. Es una acción preventiva y reparatoria, que solo procede en los casos en que la violación del derecho deviene manifiestamente ilegal o arbitraria.

La preeminencia de su objeto, la efectiva protección de un derecho, en ocasiones produce que la ordenación de competencias pierda relevancia frente al perjuicio que se avizora, en atención al daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a procedimientos ordinarios, administrativos o judiciales, pues tal vía procesal ordinaria frustraría el derecho a la jurisdicción.

La acción de amparo presupone la existencia de un derecho o garantía incontrovertido, cierto. Este extremo no se halla sujeto a un amplio debate o prueba, sino a la mera verificación de la conducta y omisión lesiva y el agravio consiguiente.

La ley de amparo nacional en su artículo primero indica que la acción de amparo será admisible contra todo acto u omisión de autoridad pública que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, los derechos o garantías explícita o implícitamente reconocidas por la Constitución Nacional, con excepción de la libertad individual tutelada por el habeas corpus.

Cabe señalar que la jurisprudencia y leyes provinciales hablan de actos de autoridad pública o de particulares, ya sean personas físicas o jurídicas.

En definitiva, constituye la herramienta fundamental para la protección de los derechos fundamentales contenidos en la constitución y tratados internacionales, por ello la regulación de su competencia y demás requerimientos por normas secundarias no debería afectar el alcance a la jurisdicción.

En particular en este trabajo analizamos a la acción de amparo en contra de actos emanados de autoridad pública. Cuando se trata del amparo como consecuencia del accionar contra el poder estatal, debe repararse en la desigualdad en que se encuentran las partes, lo que merece un cuidado particular, en el marco de lo analizado al tratar la tutela judicial efectiva, en el punto 1 del presente capítulo.

El que tiene poder, tiende a abusar del poder; es preciso, entonces, que los particulares dispongan de medios idóneos para defenderse del exceso de los otros hombres que ejercen el poder, que encarnan, por así decirlo, al estado. Es, pues, justo y razonable, adoptar medios de protección proporcionados a ese eventual riesgo que asumen los individuos en la comunidad política –necesaria e inevitable, no como un mal, sino como el único modo de convivencia social–.

En este orden, hoy existen expresamente definidos por normativas constitucionales, tratados internacionales y leyes, un gran número de derechos y prerrogativas. Lo que en otra época fue escaso y revolucionario (su declaración) hoy resulta abundantemente regulado. Por lo que la problemática se traslada a cómo se logra que tales derechos tengan eficacia en la realidad jurídica.

Con la Reforma de la Constitución Nacional de 1994, el control que debe realizar el juez no se limita a las disposiciones constitucionales, sino que está ampliado a los tratados internacionales con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22).

Esta ampliación de fuentes –considerada también expresamente por el art. 1 del nuevo CCyCA– agranda el abanico con el cual el juez debe efectuar el control de “legalidad” de la actuación de la Administración, que actualmente se denomina control de “juridicidad”.

Es interesante en este punto señalar lo observado desde otra perspectiva doctrinaria, en cuanto a la gran actualidad que posee el amparo contra actos administrativos “en un país, donde la administración pública, guiada puramente por patrones políticos y sujeta a continuas declaraciones de emergencia, arrasa de manera constante con los derechos y garantías constitucionales de los administrados, circunstancia esta que ha convertido el amparo en una de las vías más comunes para impugnar los actos administrativos, a pesar de su aludida excepcionalidad.”.



2.4.1. El amparo en la Constitución Nacional

El art. 43 de la C.N. prevé que: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.”

La normativa vincula al juez de amparo no solo con consideraciones de tipo procesal, sino también con imperativos jurídico materiales, como por ejemplo que exista un obrar “ilegítimo”, que esta cualidad resulte “manifiesta”; que tal comportamiento lesione “derechos y garantías” reconocidos por la Constitución, los tratados o las leyes, etc.

Tales aspectos materiales o de fondo determinan el “cuándo” y el “cómo” de la actuación de la judicatura, tanto en el momento de “admitir” la pretensión (sea en su fase de admisión o en la estimación) como en oportunidad de decidir sobre su procedencia.

Desde esta perspectiva, el amparo constitucionalizado se nos presenta como un instituto de conexión entre el orden jurídico material y el estrictamente procesal.

Jaime Guasp , señala que el derecho material y el derecho procesal son dos puntos de vista distintos de una misma materia jurídica; dos ordenamientos jurídicos independientes; su enlace no se obtiene mediante la subordinación de uno a otro, sino mediante el juego de instituciones de conexión que constituyen, por un lado, el sistema de accionabilidad (judicial) de los derechos; de otro lado, el sistema de fundabilidad de las acciones (pretensiones).

En ese estado, las instituciones de conexión constituyen un verdadero orden jurídico intermedio, aunque no se halle perfectamente esbozado en la doctrina ni en el derecho positivo, que puede designarse, según el autor mencionado, con la fórmula derecho judicial material.

Utilizando palabras de Carnelutti se podría afirmar que en el amparo existe una importante interferencia entre normas materiales e instrumentales.

A diferencia de lo que sucede en el proceso civil, comercial, laboral o administrativo, donde los principios procesales han sido ampliamente desarrollados, “los principios procesales del amparo no han tenido un desarrollo digno de su alcurnia, parece que basta con calificar que debe respetar el principio de celeridad, señalando que es sumario y rápido”. A tales principios de acción expedita y rápida contenidos en el art. 43 de la CN se suma el carácter de sencillo, eficaz y efectivo por el aporte de los tratados internacionales de derechos humanos incorporados en el art. 75, inc. 22, de nuestra Ley Fundamental.

Constitucionalistas, administrativistas y procesalistas se ocuparon del amparo frente a las autoridades públicas por cuanto este – cuando atañe al ejercicio de función administrativa – liga, estructural y simultáneamente, a diferentes parcelas del derecho procesal, administrativo y constitucional.

A diferencia de lo que ocurre en el contencioso administrativo, la admisión de la pretensión amparista frente a las autoridades públicas no se nutre únicamente de reglas y directrices procesales. A estas el art. 43, CN, le enlaza presupuestos materiales con fundamento en los derechos constitucional y administrativo. Así, los principios de plenitud revisora e integridad son presupuestos materiales con eficacia instrumental, los principios de subsidiariedad, acceso a la jurisdicción, celeridad y autonomía son mandamientos procesales, que deben ser interpretados desde variables materiales.

Así, el “amparo administrativo” (como lo denomina Sammartino) o el amparo contra autoridades públicas que ejercen función administrativa, que contempla el art. 43 de la Constitución Nacional, cuando refiere a “acto”, se debe entender, en sentido procesal, toda actuación positiva de las autoridades públicas que interfiera directa e inmediatamente sobre los derechos protegidos por el amparo. Quedan incluidos los actos administrativos, los actos tácitos e implícitos, los hechos como así también las leyes y reglamentos autoaplicativos.

Quedan fuera de ese concepto procesal constitucional los actos interorgánicos e interadministrativos, los actos preparatorios –como los dictámenes–, los actos ad referéndum, las leyes autoaplicativas sometidas a un proceso de doble lectura mientras no se hubiese producido aún la resolución aprobatoria.

Por otra parte, la comprobación de una ilegalidad o arbitrariedad ostensibles imputable a la Administración es, según el art. 43 mencionado, un requisito objetivo ineludible de procedencia de la pretensión amparista.

En el Estado constitucional de derecho la valoración de los comportamientos de la Administración –y de los demás órganos y entes que despliegan la función administrativa– se debe practicar de conformidad a las formas, contenidos y fines que, en cada caso, establece el principio de juridicidad.

El principio de juridicidad es la matriz de actuación de la Administración y el estándar desde el cual el juez del amparo, en cada caso, habrá de juzgar la fundabilidad de la pretensión de “amparo administrativo”.

Observamos, entonces, que el amparo constituye una acción en la que, cuando se controla y juzga la actividad o inactividad de autoridades públicas, resulta abarcado por principios procesales cuya interpretación debe estar ligada al derecho material, más específicamente a normas de derecho público y del derecho administrativo.



2.5. Otros conceptos relevantes

En esta instancia resulta necesario delimitar los conceptos de jurisdicción, competencia, proceso y juez natural, inherentes a la problemática planteada, cuyo conocimiento resulta imprescindible para abordar en profundidad los cuestionamientos realizados a la reforma normativa provincial y a la asignación de competencia al fuero especializado.

2.5.1. Jurisdicción

La jurisdicción refiere a la función jurisdiccional, actividad realizada por los órganos competentes provinciales, nacionales o internacionales, con las formas requeridas por la ley, en virtud de la cual, a través de un proceso y una sentencia, se aplica el orden jurídico establecido, para dirimir conflictos y controversias, mediante decisiones susceptibles de adquirir autoridad de cosa juzgada, factibles de ejecución.

El derecho a obtener la actividad jurisdiccional, es decir, el derecho a la jurisdicción constituye un derecho material; es la propia constitución la que arraiga la facultad de los particulares a demandar ante el Estado la tutela de sus pretensiones jurídicas.

La jurisdicción es la facultad conferida por la ley fundamental a ciertos órganos para administrar justicia y la competencia resulta la medida de esa jurisdicción, es decir es la aptitud del juez para ejercer jurisdicción en un caso determinado.

En muchas ocasiones se utiliza una acepción errónea del término, para referirse a la competencia del juez, cuando la jurisdicción es el conjunto de poderes constitutivos de autoridad, por los cuales se ejerce la función judicial.

Proviene del latín iurisdictio, -nis. La palabra latina significa literalmente: “acción de decir o indicar el derecho”, es decir que se trata de un nomenactionis formado de la locución iusdicere: decir o indicar el derecho. Más tarde el término adquirió las acepciones secundarias de “facultad de administrar” y “lugar donde se administra justicia”.

2.5.2. Competencia

Couture  la define como la medida de jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial, consistente en la determinación genérica de los asuntos en los cuales es llamado a conocer, en razón de la materia, cantidad y lugar.

Refiere también como significado de la palabra a la idoneidad, aptitud, habilidad para realizar algo.

En cuanto a su etimología nos enseña que es la voz culta formada a semejanza del latín competentia, -ae que significaba proporción exacta, justa, del adjetivo participial: competente, del verbo competer, cultismo derivado del latín competo, -ere, “encontrarse con” o “convenir a”.

La competencia surge de códigos de procedimientos, leyes de organización de los tribunales, de acordadas de los tribunales superiores.

La competencia respecto a la acción de amparo ha generado distintas problemáticas, que se pueden resumir en dos, una que atiende a la cuestión de optar por una competencia amplia o por una restringida para determinados asuntos, otra problemática es la relativa a la oportunidad para plantear y resolver las cuestiones de incompetencia planteadas.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, atendiendo a los derechos humanos cuya salvaguarda pretende el juicio de amparo, ha entendido que era atribución de todos los jueces de cualquier categoría y fuero interpretar la Constitución en las causas cuyo conocimiento corresponde (Fallos 245:437). Esa tesis se basa en el carácter dinámico del amparo y en el propósito de alejar la posibilidad de radicar cuestiones de competencia, para evitar dilaciones y que la demora del trámite pueda ocasionar un perjuicio irreparable, lo que justamente la acción tiende a evitar.

La ley 16.986, modificó en su momento esa apreciación, ya que el art. 4 señala que “será competente para conocer de la acción de amparo el juez de primera instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o pudiere tener efecto. Se observarán en lo pertinente, las normas sobre competencia por razón de la materia, salvo que aquellas engendraran dudas razonables al respecto, en cuyo caso el juez requerido deberá conocer de la acción”.

Como veremos en el capítulo siguiente, cada provincia ha regulado el tema a su criterio, de acuerdo a sus atribuciones y realidades propias. Por su parte la legislación de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma coincidente con la nueva ley de la Provincia de Córdoba, se orienta hacia la distribución de acuerdo a la materia y a la persona demandada.

2.5.3. Proceso

El proceso es la etapa que se desarrolla para llegar a la sentencia que decide la pretensión material articulada.

Como sabemos existen distintos tipos de proceso, regulados de acuerdo a las pretensiones y complejidades propias de la materia que atraviesan.

No todo proceso es apto para decidir la pretensión, es por eso que existen algunos con tiempos más cortos y otros más extensos.

También sucede que algunos revisten tal complicación y duración que cuando se llega a la sentencia, esta resulta completamente ilusoria pues es inoportuna, tardía, y de esta manera el derecho a la jurisdicción queda, evidentemente, frustrado.

El proceso debiera ser el instrumento que plasma el derecho a la jurisdicción. Tan lesiva de este derecho es la ausencia de vías procesales por las cuales puedan transitar las pretensiones de los individuos, como la existencia de vías no idóneas, insuficientes, tardías o inadecuadas para la índole de pretensiones.

La administración de justicia fracasa tanto en el supuesto de omisión de vías, como de ineficacia de las existentes. Y tanto en uno como en otro el particular padece privación ilegítima de su facultad de ocurrir ante el estado reclamando que se le administre justicia.

En el proceso de amparo las normas procesales que lo rigen suelen parecer exiguas, pero ello no necesariamente resulta un defecto o vicio reprochable, pues la entidad de los derechos constitucionales posiblemente agraviados hacen que el juzgador deba resolver con menos ataduras procesales encontrando los mecanismos más adecuados para que la pretensión esgrimida no resulte aún más dañada por el proceso, cuya máxima debe ser respetar la igualdad, bilateralidad y derecho de defensa de todas las partes involucradas.

2.5.4. Juez natural

En la problemática planteada, sobre la competencia especializada del fuero contencioso administrativo, para cierta jurisprudencia local, la garantía del juez natural aparece amenazada en la reforma introducida a la Ley Provincial N.° 4915 con el dictado de las Leyes N.º 10.249 de fecha 19/12/14 y N.º 10.323 de fecha 4/12/2015 que, a través del art. 4 bis, otorgan competencia en la primera circunscripción a las Cámaras Contencioso Administrativas y en las circunscripciones del interior a las Cámaras Civiles y Comerciales competentes en lo contencioso administrativo, para conocer en las acciones de amparo promovidas en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, municipalidades y comunas, sus entidades descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta.

En la Constitución Nacional, el derecho de toda persona a ser juzgado por su juez natural se encuentra contemplado en el art. 18: “Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrita de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. [...]”

Podemos decir que existe cierta equivalencia entre los conceptos de juez natural y derecho a la jurisdicción, pues en ambos está implicada la facultad de los particulares a acudir a un órgano jurisdiccional del estado en procura de justicia para satisfacer una pretensión jurídica. Y, para garantizar la independencia del órgano actuante, este debe estar determinado previamente, e investido de jurisdicción y competencia.

Ahora bien, en la garantía de juez natural, el propósito de la regulación constitucional es “asegurar a los habitantes de la Nación una justicia imparcial, cuyas decisiones no pudieran presumirse teñidas de partidismo contra el justiciable, completando así el pensamiento de implantar una justicia igual para todos, que informara la abolición de los fueros personales” , como así también impedir la intromisión del Poder Ejecutivo en la Administración de Justicia, por sí o mediante la designación de comisionados especiales”.

El juez natural, en definitiva, será aquel designado en forma previa por la ley, que reúna las condiciones necesarias para el cargo y con competencia también fijada por la norma, para resolver los casos que tenga a cargo según el orden vigente de distribución de causas, todo lo cual deberá estar fijado en forma previa a que los hechos de la litis hayan ocurrido.

De acuerdo a nuestra ley fundamental local el juzgamiento o control de la actuación de la Administración Estatal, se encuentra a cargo del Poder Judicial; es así que el art. 178 de la Constitución Provincial, dispone que El Estado, los Municipios y demás personas jurídicas públicas pueden ser demandadas ante los Tribunales ordinarios sin necesidad de formalidad ni autorización previa y sin que en juicio deban gozar de privilegio alguno.

Para que se respete el derecho a la jurisdicción y al juez natural, el juez: “[…] no debe ser establecido “ex post facto” (después del hecho) o en forma especial para entender en la causa. El derecho de defensa de ambas partes debe quedar suficientemente resguardado en el trámite de la causa. Una de las maneras de resguardar esa garantía es la sujeción al turno judicial. En efecto, resulta más objetivo que sea juez competente el que se halla de turno a la fecha de interposición del amparo y no uno cualquiera a elección del actor; ya es suficiente con que este pueda acudir ante cualquier fuero; la no observancia del turno nada añade a su favor, y sí algo en detrimento de la predeterminación del órgano judicial”.

Se cumple la garantía de “juez natural” si el amparo se interpone ante un juez que fue predeterminado, previamente designado y establecido legalmente, pues ello guarnece de seguridad e imparcialidad a los justiciables.

Sucede que, en ocasiones, se conoce de antemano cuál es el criterio de los magistrados en orden a la procedencia o improcedencia de la acción de amparo.

Si bien ello es común y no por sí mismo objetable, no resulta del todo equilibrado para el proceso que la parte actora pueda elegir por sí misma el juez que le parezca más favorable a su pretensión.

Solía suceder en anteriores reglamentaciones llevadas a cabo por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, en cuanto al orden de los turnos en los que cada juez era competente, que cuando estaba de turno el fuero contencioso este no era tan requerido como los jueces de conciliación o civil (el Acuerdo Reglamentario emitido por el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba N.° 609/2001 así lo indicaba).

Tampoco puede decirse que ello vulneraba por si la garantía de juez natural, que en realidad tiende a eliminar la posibilidad de que entienda en el proceso un juez especialmente designado o escogido para el caso.

En definitiva, para que la garantía se considere cumplida, el juez –en cuanto órgano estatal– debe ser anterior y predeterminado a la causa, y el orden del turno es uno de los modos eficaces de señalar objetivamente con antelación cuál es el que ha de intervenir en el proceso.

En muchos casos, como referimos precedentemente, la parte intentaba elegir su juez, aguardando el momento en que le tocaba entender de acuerdo a los turnos programados con antelación, o de cualquiera otra manera que no puede entenderse ilícita.

Sin embargo, como sostiene la doctrina , ello no es conveniente ni en sí mismo justo en la acción de amparo. En ese orden se considera que, en esta acción en especial, en la cual el autor del acto lesivo –a quien alcanza la sentencia– carece de posibilidad de recusar sin causa, la voluntad de otra persona lo podría emplazar a su arbitrio y opción ante un juez determinado. Y si bien es innegable que esa determinación procede en lo fundamental de la competencia preestablecida, también lo es que resulta provocada especialmente por la parte interesada cuando la reglamentación lo permite.

Por otra parte, los llamados “fueros especiales”, implican la nominación de jueces o tribunales de excepción, para juzgar casos determinados, de composición extraña a la de los tribunales ordinarios y al margen de las formas prescriptas por la legislación común, que, históricamente se han instituido para favorecer determinados intereses políticos de naturaleza despótica.

De nada servirían las limitaciones al poder público si luego quedara este facultado para designar en cada caso el juez que, a su capricho, hubiera de intervenir o excluyendo al que no se desea que intervenga.

La garantía de fuero consiste en que para cada controversia o delito existe un tribunal con competencia demarcada de antemano, de manera objetiva e imparcial. Nicolás Pérez Serrano  señala que el abuso de la designación de jueces especiales ha servido en ocasiones como corruptela capaz de desvirtuar hipócritamente el amparo que la jurisdicción ordinaria supone.

En definitiva, el juez natural es todo magistrado judicial, investido por ley de jurisdicción y competencia.

Atiéndase que si la competencia otorgada al fuero contencioso administrativo consistiera en un fuero especial asimilándose a “comisión especial” estaríamos hablando de aquellas que, sin llenar los requisitos constitucionales o legales, son designadas por el poder ejecutivo para ejercer la función de administrar justicia.

Ejemplo de ellas son las que regían previo a la organización constitucional definitiva del país, para conocer en causas de orden político a fin de atribuirse los gobernadores una intervención personal durante el proceso o después de terminado.

La Corte presume que, si el cambio de jurisdicción proviene de una norma general, en principio es legítimo, y en su caso, será el interesado quien deberá acreditar fehacientemente la ilegitimidad de propósitos de la ley en cuestión.

La determinación de competencia de un juez en lugar de otro, en forma previa y determinada por ley, para que entienda en determinadas causas, es una cuestión de reparto competencia, que no se enfrenta a la garantía de juez natural, sino todo lo contrario.



2.6. A modo de conclusión

Revisando el análisis efectuado de cada uno de los conceptos mencionados, podemos concluir este capítulo señalando que el derecho público y los principios de derecho administrativo, contienen a la acción de amparo, como acción contra actos, hechos u omisiones de autoridad pública, en la cual el control judicial de la administración pública se efectiviza.

Ahora bien, el juez que entienda en esa acción, debe estar previamente establecido por la ley, de tal manera de asegurar a los justiciables el derecho a la jurisdicción y la garantía de juez natural, a fin de que la designación del juez escape de decisiones discrecionales o arbitrarias del poder político.

La jurisdicción es conferida por la ley fundamental a ciertos órganos para administrar justicia y la competencia resulta la medida de esa jurisdicción, es decir la aptitud del juez para ejercer jurisdicción en un caso determinado, la medida de jurisdicción asignada a un órgano del Poder Judicial, la determinación genérica de los asuntos en los cuales es llamado a conocer, en razón de la materia, cantidad y lugar.

La competencia aparece regulada en general, en códigos de procedimientos, leyes de organización de los tribunales, acordadas de los tribunales superiores, como modo de distribución de causas y de administración eficaz de los recursos disponibles.

En particular, respecto de la acción de amparo, la competencia regulada en forma amplia a los tribunales, se funda principalmente en evitar cuestiones de competencia que resultan dilatorias y que, por la demora en su tramitación, podrían consumar un perjuicio irreparable que justamente la acción tiende a evitar.

Pero, cabe hacer la salvedad, que el amparo se deduce en general acompañado de un pedido de precautoria o medida cautelar, cuya resolución puede ser decidida por el juez que haya sido requerido, sea competente o no, a mérito de la urgencia de la cuestión.

Así, la cuestión de competencia no puede detener la decisión de poner a resguardo el derecho que se ve amenazado de un perjuicio grave, de difícil reparación ulterior, cuestión que analizaremos más adelante al contemplar la legislación nacional.

En ese marco el proceso de la acción de amparo debiera ser el instrumento que plasma el derecho a la jurisdicción y el juez natural. Cabe entonces cuestionarse, cuál de las dos alternativas, si una competencia amplia o especializada logra ese cometido.

En definitiva, hasta el momento, de los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales investigados, podemos afirmar que si el amparo se interpone ante un juez que fue predeterminado, previamente designado y establecido legalmente, ello en principio, guarnece de seguridad e imparcialidad a los justiciables, lo que presupone el resguardo de la garantía de juez natural y de tutela judicial efectiva, sin perder de vista que este último principio cobra especial relevancia en amparos contra entes estatales, en orden a resguardar los principios de igualdad y debido proceso.



3. La regulación del amparo en el orden nacional y algunas provincias. Antecedentes relevantes

3.1. La recepción del amparo en el ámbito nacional

En forma preliminar resulta importante recordar que el amparo a nivel nacional tiene un origen jurisprudencial, a partir de 1957 con los casos Siri (27/12/1957) y Kot (05/09/1958) de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (Fallos 239:459 y 241:291).

Nace así, como instrumento para que los ciudadanos pudieran lograr una inmediata protección de sus derechos constitucionales.

La Constitución Nacional solo preveía la acción de hábeas corpus que ampara el derecho a la libertad física o ambulatoria.

Recién con la reforma constitucional de 1994 se incorpora este proceso en el art. 43 ya citado anteriormente.

La normativa brinda un matiz diferencial a esta vía procesal de carácter iuspublicista, destinada a la tutela de los derechos y garantías fundamentales. Dicho precepto no obsta a la vigencia de las normas reglamentarias anteriores, en tanto estas no se opongan a la letra, al espíritu o resulten incompatibles con el remedio judicial instituido en el precepto constitucional, como un instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales.

Pueden diferenciarse tres etapas en la vida del amparo según Barrera Buteler, una primera a partir del fallo de la Corte “Ángel Siri” ya citado, etapa en la cual son los tribunales los que crean el instituto definiendo sus alcances. Una segunda etapa es la que se abre con la sanción de la ley nacional y leyes provinciales (16.986 y 4915 en el caso de Córdoba). De esta manera, se pretendió estrechar los carriles de acceso a esta tutela jurisdiccional. Por último, la tercera etapa encuentra su nacimiento con el nuevo artículo 43 de la Constitución Nacional, que se insinuaba en el derecho público provincial con las reformas de sus constituciones.

La Ley Nacional de Amparo N.° 16.986 fue sancionada en el 18/10/1966. Su artículo 4 indica que será competente para conocer de la acción de amparo el juez de Primera Instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto. Se observarán, en lo pertinente, las normas sobre competencia por razón de la materia, salvo que aquellas engendraran dudas razonables al respecto, en cuyo caso el juez requerido deberá conocer de la acción.

El Código de Procedimiento Civil y Comercial de la Nación (cuyas disposiciones resultan de aplicación supletoria a las contenidas en la ley de amparo, según el artículo 17 de la ley 16.986) al regular las medidas precautorias, establece el supuesto de “medida decretada por juez incompetente” (art. 196) que prevé lo siguiente: Los jueces deberán abstenerse de decretar medidas precautorias cuando el conocimiento de la causa no fuese de su competencia. Sin embargo, la medida ordenada por un juez incompetente será válida siempre que haya sido dispuesta de conformidad con las prescripciones de este capítulo, pero no prorrogará su competencia. El juez que decretó la medida, inmediatamente después de requerido remitirá las actuaciones al que sea competente.

De esta manera, para el ordenamiento procesal nacional, la regla o principio consiste en abstenerse de decidir una cautelar o precautoria si el juez no es competente en la cuestión. Sin embargo, la norma da validez a una medida de tal naturaleza, dispuesta por juez incompetente, si lo hiciera respetando los presupuestos de procedencia regulados por el código, que refieren a la oportunidad, los presupuestos, la contracautela, etc., poniendo en cabeza del funcionario autor de la medida, la obligación de remitir los autos al juez que sea competente con posterioridad.

La ley nacional 26.854 sobre medidas cautelares en las causas en las que es parte o interviene el estado nacional, promulgada el 29/04/2013, dispone en su art. 1 que las pretensiones cautelares postuladas contra toda actuación u omisión del Estado nacional o sus entes descentralizados, o solicitadas por estos, se rigen por las disposiciones de la presente ley. A continuación, en su art. 2, establece: “Medidas cautelares dictadas por Juez incompetente. 1. Al momento de resolver sobre la medida cautelar solicitada el juez deberá expedirse sobre su competencia, si no lo hubiere hecho antes. Los jueces deberán abstenerse de decretar medidas cautelares cuando el conocimiento de la causa no fuese de su competencia.”

En este aspecto, dicha regulación insiste en la regla de que el juez no puede, en principio, decretar una cautelar si el asunto sometido a su conocimiento no es de su competencia. Lo que se asemeja a la normativa anterior del código de procedimiento de la Nación. Ahora bien, el punto 2 agrega: “La providencia cautelar dictada contra el Estado nacional y sus entes descentralizados por un juez o tribunal incompetente, solo tendrá eficacia cuando se trate de sectores socialmente vulnerables acreditados en el proceso, se encuentre comprometida la vida digna conforme la Convención Americana de Derechos Humanos, la salud o un derecho de naturaleza alimentaria. También tendrá eficacia cuando se trate de un derecho de naturaleza ambiental.”

Es decir, limita la validez, vigencia, de una medida cautelar ordenada por juez incompetente cuando esta tiende a proteger determinadas cuestiones, como sectores socialmente vulnerables, la vida digna en base a lo establecido por la Convención sobre derechos humanos, la salud, los derechos de naturaleza alimentaria o los derechos de orden ambiental. Esta enumeración abre un abanico amplio de materias sobre las que un juez incompetente frente la urgencia planteada ante su sede podría decidir la providencia de una medida precautoria.

En este caso, ordenada la medida, según la norma, el juez deberá remitir inmediatamente las actuaciones al juez que considere competente, quien, una vez aceptada la competencia atribuida, deberá expedirse de oficio sobre el alcance y vigencia de la medida cautelar concedida, en un plazo que no podrá exceder los cinco (5) días.



3.2. La regulación del amparo en algunas provincias

3.2.1. Santa Fe

La ley de amparo sufrió sucesivas sustituciones y modificaciones. La primera fue la N.° 6530, promulgada el 21/07/1969 y publicada en el B.O. el 28/07/1969. Luego fue derogada por ley 7053/1973, posteriormente fue dejada sin efecto por Ley 10456/1989. Esta última en su artículo 4 establece que será competente el juez de primera instancia de distrito del lugar en que el acto lesivo tenga, pueda o deba, tener efecto, a opción del actor. Se observarán en lo pertinente las normas de competencia, salvo imposibilidad o urgencia, en cuyos casos el Juez requerido conocerá de la demanda. Cuando un mismo acto lesivo afecte a varias personas, entenderá en todos los casos el juzgado en que radique el expediente más antiguo, disponiéndose la acumulación de los autos.

Sobre dicha regulación, el Tribunal Supremo de la Provincia se ha pronunciado en varios casos. En el último sostuvo que el juez de primera instancia que interviene en un juicio de amparo, no puede concluir en la incompetencia de dicho órgano por tratarse la materia en debate de una cuestión contenciosa administrativa y, en consecuencia, remitir los autos al tribunal especializado, sino que deberá analizar los recaudos de admisibilidad de la acción a los efectos pertinentes.

En ese sentido, el fallo agrega que la inadmisibilidad de la acción de amparo por el juez de primera instancia no impide que el recurrente vuelva a la carga con su pretensión si bien no mediante un proceso de excepción sino a través de uno con mayor amplitud de debate y prueba, y es en ese proceso donde debe intervenir por la materia involucrada la Cámara de lo Contencioso Administrativo.

3.2.2. Buenos Aires

El amparo en esta provincia encuentra su principal antecedente en la ley 7.166, publicada en el Boletín Oficial el 23/12/65 (N.° 15.562), que ha sido modificada parcialmente por los Decretos-leyes N.° 7261/66, N.° 7425/68 y por la ley 13.001. Luego, en el año 2009 la Provincia de Buenos Aires sancionó la ley 13.928 (Boletín Oficial N.° 26.068 del 11/02/09) y el Decreto reglamentario N.° 3.344/08 que establece un nuevo procedimiento de la acción de amparo aunque deja subsistente en forma subsidiaria el régimen anterior de la ley 7.166 para cuestiones que no están previstas en la actual legislación.

El artículo 20 inciso 2.° de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires regula el amparo en los siguientes términos:

“La garantía de Amparo podrá ser ejercida por el Estado en sentido lato o por particulares, cuando por cualquier acto, hecho, decisión y omisión, proveniente de autoridad pública o de persona privada, se lesione o amenace, en forma actual o inminente con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, el ejercicio de los derechos constitucionales individuales y colectivos.”

“El Amparo procederá ante cualquier juez, siempre que no pudieren utilizarse, por la naturaleza del caso, los remedios ordinarios sin daño grave o irreparable y no procediese la garantía de Habeas Corpus […]”

En cuanto a la competencia, la ley 13.928 de la Provincia de Buenos Aires en su artículo 4º mantiene el principio de territorialidad y a partir de allí cualquier juez o tribunal letrado de primera o única instancia con competencia en el lugar donde el hecho, acto u omisión cuestionados tuviere o hubiese de tener efectos es el que entenderá en el caso. Cuando por el mismo hecho, acto u omisión se hubieran iniciado varias acciones entenderá el primer juez o tribunal prevenido, acumulando así los procesos en razón de la conexidad en la materia.

La rapidez que requiere la acción de amparo conduce a que las controversias por cuestiones de competencia sean desalentadas y excepcionales. De allí que, en la Provincia de Buenos Aires, rija la Resolución N.º 1358/2006 del 14/06/06 de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires para la distribución y asignación de los amparos. El artículo 1º establece “El ingreso y asignación de las acciones de amparo se sujetará al régimen de la presente. La receptoría general de expedientes de cada Departamento Judicial deberá efectuar el sorteo entre todos los órganos jurisdiccionales de primera instancia o instancia única, de los fueros civil y comercial, penal, laboral, familia, menores y contencioso administrativo. Los Juzgados de Paz Letrados entrarán igualmente en el sorteo solo en la medida de su competencia territorial”.

3.2.3. Corrientes

La Constitución Provincial (sancionada el 08/06/2007) prevé en su artículo 67: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución, un tratado o una ley. Esta acción es admisible sin necesidad de extinguir vía alguna. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva. Pueden interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el Defensor del Pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley. Cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuera la libertad física, o en el caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención, o en el de desaparición forzada de personas, la acción de habeas corpus puede ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor y el juez resolverá de inmediato aun durante la vigencia del estado de sitio”.

En las disposiciones transitorias contenidas en la Constitución de dicha provincia se señala en la cláusula octava que hasta tanto lo establezcan las respectivas leyes, el Superior Tribunal de Justicia continúa entendiendo en instancia originaria en las causas de naturaleza contencioso administrativa y en instancia de apelación en las acciones de amparo.

La originaria ley de amparo de la Provincia de Corrientes N.º 2903 data del 07/04/1970 y fue modificada posteriormente por Ley 4297 y Ley 5846 (de fecha 02/07/2008, ley de creación de la Cámara Contencioso Administrativa de la Provincia).

El art. 4 según texto de la ley 2903 establecía que la acción de amparo puede iniciarse en los tribunales letrados de cualquier fuero, grado o jurisdicción, en que corresponda por razón de competencia y turno, excepto en el Superior Tribunal de Justicia.

El texto según ley 5846 quedó redactado de la siguiente manera: “Puede iniciarse la acción de amparo en los tribunales letrados de cualquier fuero, grado o jurisdicción, en que corresponda por razón de competencia y turno, excepto en la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Electoral y en el Superior Tribunal de Justicia.”

La exclusión de la cámara señalada, encuentra su motivo a medida que se avanza en la normativa, pues más adelante (art. 13) se prevé que dicha magistratura interviene como Tribunal de alzada, según las modificaciones introducidas por ley 5846: “Notificada la sentencia a las partes, de modo auténtico, estas tendrán dos días para recurrir ante la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Electoral. La apelación deberá ser fundada, debiendo concederse o denegarse en ambos efectos en el día y es deber del actuario arbitrar los medios necesarios para que el Superior reciba las actuaciones dentro de las veinticuatro horas de ser conocido. (Texto modificado por el art. 15 de la ley 5846. Se modifica la ley 2903 en cuanto mencionaba “Superior Tribunal de Justicia”)”

3.2.4. Mendoza

La Constitución de la Provincia de Mendoza (1916) no regula en su articulado la acción de amparo, sí ordena que la Legislatura dictará una ley de amparo (art. 45) y contempla la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de las normas y la obligación de los jueces de no aplicar toda ley, decreto, ordenanza o disposición contrarios a las prescripciones de la Constitución o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en ella, otras restricciones que las que los mismos artículos permiten, o priven a los habitantes de las garantías que aseguran. Asimismo, agrega que las personas que sufran sus efectos, además de la acción de nulidad, tendrán derecho a reclamar las indemnizaciones por los juicios que tal violación o menoscabo les cause, contra el empleado o funcionario que los haya autorizado o ejecutado (art. 48).

En esta Provincia es el Código Procesal Civil y Comercial (ley 9001 del 30/08/2017) el que contempla la acción de amparo y regla sobre la competencia en las causas de amparo que se otorga a los Jueces Civiles y Comerciales de la Provincia (art. 5, inc. II, A, 7).

En ese cuerpo normativo –a diferencia de lo que ocurre en el resto de las provincias estudiadas–, título III, se tratan “Los Procesos de Garantías Constitucionales”, cuyo capítulo I regula los que tramitan ante la primera instancia: Amparo y Hábeas Data (art. 239).

En ese apartado específicamente se establece que serán competentes para entender en las acciones de amparo, el juez de primera instancia con competencia específica (conforme lo establecido el Art. 5, inc. II, mencionado anteriormente), con competencia territorial en el lugar en que el hecho, acto u omisión que se impugne se haya ejecutado o deba ejecutarse (art. 221).

3.2.5. Tucumán

La Provincia de Tucumán posee el Código Procesal Constitucional, ordenado mediante Ley 6.944 (promulgada el 02/03/1999 y publicado el 08/03/1999) en el cual su artículo 4 dispone: “Competencia. Las acciones de Hábeas Corpus, Amparo y de protección de los derechos comunes o difusos, y de inconstitucionalidad se interponen y sustancian ante los magistrados que por materia corresponda. Cuando se trate de actos lesivos que emanen de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Tribunales de Impugnación, Cámara de Apelaciones y Cámaras de Instancia Única, tienen competencia exclusiva para entender en la petición la Corte Suprema de Justicia. Si el acto emana de un Juez de Primera Instancia, entiende la Cámara de Apelaciones correspondiente, si el acto emana de Colegio de Jueces entiende el Tribunal de Impugnación.”

En especial al tratar la acción de amparo el artículo 57 del Código dispone: “Competencia. Es competente el Juez de Primera Instancia que por materia corresponda, con jurisdicción en el lugar en que el acto lesivo tenga, pueda o deba tener efecto, a opción del actor. Se observan en lo pertinente las normas de competencia por razón de turno, salvo imposibilidad material, urgencia o que hubiera duda razonable, en cuyo caso el Juez requerido conoce la demanda. Cuando un mismo acto lesivo afecte a varias personas, entiende en todos los casos el Juzgado que hubiese prevenido, disponiéndose en su caso la acumulación de autos.”

Como vemos del análisis de la norma, en primer lugar, se asigna la competencia por materia. Ahora bien, aunque la regla general en este novel y precursor código procesal constitucional es que las acciones de hábeas corpus, amparos y de protección de derechos comunes o difusos y de inconstitucionalidad se interponen ante los tribunales de primera instancia, cuando los actos lesivos emanen de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Cámaras de Apelaciones o de instancia única, la regla cede, otorgando competencia a la Corte Suprema de Justicia.



3.3. La regulación del amparo en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su artículo 14 dice: “Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en su consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte. Están legitimados para interponerla cualquier habitante y las personas jurídicas defensoras de derechos o intereses colectivos, cuando la acción se ejerza contra alguna forma de discriminación, o en los casos en que se vean afectados derechos o intereses colectivos, como la protección del ambiente, del trabajo y la seguridad social, del patrimonio cultural e histórico de la Ciudad, de la competencia, del usuario o del consumidor. El agotamiento de la vía administrativa no es requisito para su procedencia. El procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad. Todos los plazos son breves y perentorios. Salvo temeridad o malicia, el accionante está exento de costas. Los jueces pueden declarar de oficio la inconstitucionalidad de la norma en que se funda el acto u omisión lesiva”.

Por su parte la ley de amparo 2.145 (del 09/11/2006) en su artículo 1.° señala: “La acción de amparo se rige por las disposiciones del artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las de la presente ley.”

Respecto a la competencia en su artículo 7 regula: “Cuando la acción de amparo sea dirigida contra autoridades públicas de la Ciudad, será competente para conocer el fuero Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad. Si el amparo versa sobre cuestiones electorales, será competente el tribunal con competencia electoral.”

“Cuando se trate de una acción dirigida contra un particular, será competente la Justicia de Primera Instancia de la Ciudad en razón de la materia.”

“Cuando un mismo acto u omisión afectare el derecho de varias personas, entenderá en todas estas acciones el juzgado que hubiese prevenido, disponiéndose la acumulación de autos, en su caso.”



3.4. Conclusión

Vemos que en principio la regulación nacional –acaecida antes de la reforma constitucional de 1994– influyó de manera notable en las normativas provinciales que se dictarían a posteriori.

Pero sin dudas, las singularidades propias del interior y de cada jurisdicción provincial hicieron que la asignación de competencia en forma amplia sea la regla, a fin de asegurar el acceso a la justicia de cualquier habitante del territorio, y que cualquier juez sea competente para restablecer los derechos constitucionales que se encontraran vulnerados.

Pues así es en la ley nacional, la primera regla de observación de las normas sobre competencia por razón de la materia, queda exceptuada cuando se generen dudas razonables al respecto, en cuyo caso el juez requerido deberá conocer de la acción.

La novel ley de amparo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sí da un paso adelante en la asignación de competencia por materia cuando la acción de amparo sea dirigida contra autoridades públicas de la Ciudad o sobre cuestiones electorales.

El Estado se organiza constitucionalmente en miras a la protección de los derechos que contempla, por lo que las leyes que los regulan o el diseño del Estado y su funcionamiento, no pueden apartarse de ese objetivo. Cada Provincia, conforme dispone la Constitución Nacional (art. 5) dicta para sí una Constitución, bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia.

A partir de la incorporación expresa del amparo en la Ley Fundamental Nacional y, en ese marco, cada legislación provincial que regula su tramitación debe respetar los principios generales que se encuentran allí contemplados (art. 43 C.N). En ellos también se encuentran abarcados los principios procesales que se consideran elementales en los procesos constitucionales como ser: a) el principio de igualdad, b) el juez natural y c) la bilateralidad y contradicción. En la medida que dichas cuestiones sean contempladas, su validez no podría ser cuestionada.



4. El amparo en la Provincia de Córdoba

4.1. La regulación en la Provincia de Córdoba

Cabe resaltar que, la Constitución de Córdoba con la reforma de 1987, introduce el amparo en su art. 48 disponiendo: “Siempre que en forma actual o inminente se restrinjan, alteren, amenacen o lesionen, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos o garantías reconocidos por esta Constitución o por la Constitución Nacional, y no exista por otra vía pronta y eficaz para evitar un grave daño, la persona afectada puede pedir el amparo a los jueces en la forma que determine la ley.”

La ley provincial N.° 4.915 fue sancionada el 09/01/1967. Originalmente en su artículo 4 establecía: “Será competente para conocer de la acción de amparo el Juez de Primera Instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto, cualquiera fuere su competencia por materia y que esté de turno.”

En ese marco la intervención del fuero contencioso administrativo sufrió diversas variaciones.

El Tribunal Superior de Justicia, en uso de la facultad otorgada por el art. 12, inc. 25) de la Ley Orgánica del Poder Judicial Córdoba, reglamentó los turnos para la distribución de las causas. A tal fin, en primer lugar, dictó el Acuerdo Reglamentario N.º 540, Serie A, de fecha 06/04/00 que establece un turno especial de siete días corridos por tribunal para entender en las acciones de amparo, a los juzgados en lo Civil y Comercial, de Conciliación, de Control y las Cámaras Contencioso Administrativas de la ciudad de Córdoba. Esta reglamentación fue modificada por el Alto Tribunal Provincial mediante el Acuerdo Reglamentario N.º 609, Serie A, del 25/6/2001, que excluye del turno de amparo a las cámaras Contencioso Administrativas. Para así decidir, la acordada consideró datos estadísticos que revelaban que en el sistema de reparto establecido no eran requeridos, por los justiciables, los tribunales con competencia de control judicial de la función administrativa.

A posteriori, dictó el Acuerdo Reglamentario N.° 785, Serie A, de fecha 22/08/2005, con la finalidad de unificar criterios entre los tribunales y dispuso la inclusión en el turno de amparo de las acciones de hábeas data.

Luego, por Acuerdo Reglamentario N.º 99, Serie B, de fecha 09/11/2012, el Tribunal Superior Provincial excluyó transitoriamente a los juzgados de control (con competencia penal) del turno de amparos. Sin embargo, fueron incluidos nuevamente para entender en los amparos por Resolución N.º 358 del 18/09/2013 del Área de Servicios Judiciales.

En este punto, llegamos a la reforma introducida en la ley provincial N.° 4915 a través del dictado de las leyes N.º 10.249 de fecha 19/12/2014 y N.º 10.323 de fecha 4/12/2015, por las cual el Poder Legislativo otorga competencia a las cámaras contencioso administrativa en las acciones de amparo promovidas contra entes de carácter estatal determinados en el art. 4 bis.

En su mérito, el Tribunal Superior de Justicia dicta la Acordada N.° 1.257, Serie A, de fecha 03/02/2015, por la cual dispone transitoriamente que, en días y hora judiciales inhábiles, se apliquen a las acciones de amparo, comprendidas en el art. 4 bis citado, las normas reglamentarias dictadas con anterioridad, en particular el Acuerdo N.° 540, Serie A, del año 2000. Es decir, que en días inhábiles el tribunal que interviene es el juzgado de primera instancia de turno, quien se encuentra autorizado a tomar las medidas que se consideren urgentes, para luego remitirlo, si así correspondiera, al tribunal competente.



4.2. La reforma

Como señaláramos, el dictado de las leyes 10.249 de fecha 19/12/2014 y 10.323 de fecha 04/12/2015 introduce en la ley provincial de amparo 4.915 una adición en el art. 4, que refiere a las excepciones aplicables a la competencia difusa, el que reza: “Será competente para conocer de la acción de amparo el Juez de Primera Instancia con jurisdicción en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto, cualquiera fuere su competencia por materia y que esté de turno, con las excepciones previstas en esta Ley”(el destacado me pertenece).

Por su parte, el artículo 4º bis que se añade refiere: “Será competente para conocer de la acción de amparo en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, municipalidades y comunas, sus entidades descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, la Cámara en lo Contencioso Administrativo que esté de turno y, en las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cámaras Civiles y Comerciales de turno competentes en lo contencioso administrativo, en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto.”

“En estos casos cuando un mismo acto u omisión afectare el derecho de varias personas, entenderá en todas esas acciones la Cámara en lo Contencioso o Cámara Civil y Comercial, según corresponda, que hubiere prevenido, disponiéndose la acumulación de autos.”

“Si la acción de amparo se interpone en contra de más de una persona, y alguna de ellas fuera el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo o el Poder Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, un municipio o comuna, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta será igualmente competente el fuero Contencioso Administrativo, conforme lo establecido en el párrafo anterior.”

“Los miembros de la Cámara Contencioso Administrativa o de las Cámaras Civiles y Comerciales, según el caso, podrán actuar en las acciones de amparo de su competencia en forma unipersonal [...]”.

Así entonces, la reforma realizada en la Ley de Amparo, produce un importante cambio abandonando el criterio de atribución de competencia meramente “difuso”, “amplio”, que no pretendía recalar en el tipo de materia debatida, para adoptar aquel que, basándose en la clase de sujeto demandado (entes de naturaleza estatal de órbita provincial, municipal o comunal) confiere una competencia privativa a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo.



4.3. Los motivos esgrimidos para llevar adelante la reforma

El Poder Ejecutivo, en el año 2014, envió un proyecto de ley al Poder Legislativo, a través del cual se proponen las modificaciones a las disposiciones legales que regulan las normas de orden tributario contenidas en el Código Tributario Provincial (Ley N.° 6006, T.0. 2012 y sus modificatorias).

En el Título III del proyecto de Ley que se eleva, se propone modificar la ley N.° 4915 y sus modificatorias que reglamenta la acción de amparo en la Provincia de Córdoba, otorgándole competencia para su conocimiento y resolución, al fuero contencioso administrativo, cuando se ejercite dicha vía en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta.

Se indica en la exposición de motivos la necesidad de proponer esta modificación por la naturaleza de la persona accionada, que los órganos judiciales que juzguen en los conflictos que se someten a su decisión por esta vía, sean aquellos especializados en materia de derecho público, con principios y criterios propios del fuero contencioso administrativo.

A efectos de agilizar la tramitación se prevé la actuación unipersonal de los miembros de las Cámaras Contencioso Administrativas o Civiles y Comerciales, según el caso, situación que ya tiene su antecedente en el fuero del Trabajo de la Provincia.

En virtud de la naturaleza sumaria de la acción de amparo, cuya tramitación y decisión debe ser expeditiva, se establece un plazo especial de perención de la instancia, acorde con la finalidad de la vía intentada, cuyo proceso no puede prorrogarse indefinidamente en el tiempo.

La consulta se realiza a través del vínculo: http://datos.legiscba.gob.ar/gestion-legislativa/, ingresando a “Consulta por Número de Asunto”, Tipo: LEY, Proyecto: 15756, Periodo: 136, Origen: Poder Ejecutivo Córdoba – PLU, Fecha: 19/11/2014.

Cabe aclarar que esta reforma efectuada en primer lugar omitió considerar dentro de la enumeración de entes estatales a las Municipalidades y Comunas, las que fueron incluidas en la reforma introducida por Ley N.° 10.323 de fecha 4/12/2015.



4.4. Las posiciones en contra de la reforma

Esta fijación especial de competencia regulada en el art. 4 bis de la ley 4.915 ha sido declarada inconstitucional por jurisprudencia emanada de los tribunales de la Provincia y criticada por parte de la doctrina. Si bien el estudio puntual de cada fallo se realiza en el capítulo siguiente, cabe aquí sintetizar los argumentos que nacen de los fallos como también de publicaciones doctrinarias, que se oponen a la competencia especializada.

Para su estudio, se organizará la exposición indicando en cada subtítulo el argumento medular en el que se basa cada posición, explicando el razonamiento que lo sustenta y al final se hará referencia al fallo o fuente de cual ha extraído.

a) Falta de criterio jurídico para establecer la competencia

Según la Fundación para el Desarrollo de Políticas Sustentables (en adelante FUNDEPS) la reforma no aclara si sigue algún criterio atendible y tampoco fundamenta tal cambio institucional, como podría ser el establecido a nivel nacional, con referencia al ámbito del reclamo. Quizás favorecido por la falta de apertura y discusión pública, no se han explicitado los criterios para justificar la modificación instaurada.

b) Importa una restricción y entorpecimiento de una vía judicial amplia

La jurisprudencia ha señalado que la vía del amparo –que adquiere rango de derecho constitucional a partir del art. 43 de la Constitución Nacional y del 48 de la Constitución de Córdoba– se trata de una vía judicial amplia por la cual se puede obtener una tutela efectiva frente a una afectación o amenaza a un derecho constitucional, es decir que involucra, el derecho de acceso a la justicia (art. 14 CN) y el derecho a ser oído (art. 18 CN). Bajo esa premisa se entiende que el desmembramiento de competencia efectuado por la ley no posee una justificación objetiva y fundada en la naturaleza de la cuestión y asimismo se considera que la naturaleza del amparo hace que la pretensión incoada no pueda quedar supeditada absolutamente a una reglamentación, pues importa la operatividad de la Constitución en relación a los derechos y libertades que consagra y garantiza, lo que amerita la protección en todos los casos y de todos los poderes públicos, lo que implica que corresponde a cualquier juez, cualquiera sea su competencia. Y que, por tal razón, debe ser acordada por la autoridad judicial más a mano a la que recurra el afectado.

Se sostiene que la competencia asignada a las cámaras contencioso administrativas constituye un valladar, pues cuando se accione contra el estado debe solo iniciarse la acción ante ese tribunal especial, y que, dado el carácter constitucional del amparo, tradicionalmente se estima que corresponde a cualquier juez, cualquiera sea su competencia material, contra cualquier persona, incluso de derecho público, pues se trata de que sea la medida más efectiva.

La doctrina también ha indicado que esta reforma convierte el amparo en contra de los actos que emanan del Estado en un proceso especial, lento, difícil y tortuoso, y mucho más extenso que el actual, que contradice no solo el texto del art. 43 de la CN sino también la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), que en su art. 25, Punto 1, establece en forma terminante y concreta que la protección judicial corresponde a “toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes…”.

c) Afectación del principio de igualdad y de la tutela judicial efectiva

En palabras de la doctrina, se ha sostenido que con el texto de la ley 10.249 “se ha tirado por la borda el paradigma de la tutela judicial efectiva porque se ha establecido un privilegio a favor del estado y de las autoridades públicas en contra de los ciudadanos comunes, concentrado los amparos en pocos tribunales o cámaras y violando los requisitos de un juicio “expedito, rápido, sencillo y eficaz”, que son los componentes de la ‘tutela judicial efectiva’”.

“En función de esta nueva norma, los habitantes de Carlos Paz, Río Segundo, Jesús María y Alta Gracia, y los del gran Córdoba, quienes antes iniciaban sus amparos judiciales en los juzgados de esas ciudades, ahora deberán ocurrir indefectiblemente en Córdoba por ante las dos únicas cámaras Contencioso-administrativas con asiento en la capital provincial.”

“Lo mismo ocurrirá con los ciudadanos de esta, quienes antes contábamos con los 52 jueces de la instancia en lo Civil y Comercial (menos los de competencia Comercial), 10 jueces de Conciliación y los ocho jueces de Control y Garantías, que se verán limitados solo a dos tribunales colegiados. Lo mismo ocurre en el interior de la Provincia. Se aleja la justicia de la gente y se la torna ineficaz y especial, más lenta y más dificultosa, lo que genera mayor tiempo en los procesos y mayores costos y gastos.”.

En relación con la materia ambiental se ha señalado que la Ley Ambiental prevalece sobre cualquier otra norma provincial, y que por ende el juez competente es el del lugar donde se produce la afectación, por lo que cambiar la atribución de competencia podría colocar a las partes en una notoria desigualdad ante la ley, obligándolos a litigar fuera del ámbito del cual residen, alterando el principio de inmediatez y la garantía de “acceso efectivo a la justicia ambiental” (recogido el art. 32 de la Ley General de Ambiente N.° 25.675).

d) Creación de un fuero especial

Otra crítica a la ley que surge de los fallos recaídos es que se ha creado un fuero especial para los amparos en los que se acciona contra entes estatales (autoridad pública). En esta línea, entienden que, de conformidad al art. 178 de la Constitución Provincial, el Estado no admite un tratamiento preferencial o privilegio alguno, quedando sometido al control judicial, lo que está de acuerdo con la prohibición de fueros personales y la garantía de igualdad ante la ley.

Se señala que la reforma introducida en el art. 4 bis, en cuanto toma como única pauta la persona demandada, crea un fuero personal, especializado para juzgar a esas personas determinadas, que no se encuentra justificado en una particular característica de la materia –la que no deja de ser cuestión constitucional involucrada por el acto lesivo de la demandada– y que se constituye en un privilegio por la calidad jurídica que ostenta una de las partes demandadas, lo que agravia al principio de igualdad.

Otras publicaciones han sostenido que la reforma “parece haber pretendido lograr una “cercana” justicia para la Administración y no para sus administrados. Las pocas Cámaras de fuero Contencioso Administrativo tienen, por su propia naturaleza, una tendencia a analizar los conflictos de derecho desde la perspectiva del gobierno.”

“Los principios de división y equilibrio de poderes se han visto lesionados con esta reforma, mediante la que se establece un criterio restringido y parcializado para la administración de justicia en esta clase de amparos, alterando las bases del sistema republicano.”

e) Involucra restricciones en materia recursiva

En materia recursiva, se entiende que sería de aplicación la Ley 7.182, Código de Procedimiento de la materia Contencioso Administrativo, a cuya aplicación remite la Ley de Amparo, la cual contempla mayores restricciones: el recurso de apelación en un proceso ordinario, pues solo es procedente cuanto el demandado es la Provincia y en todos los demás casos la cuestión se resuelve por recurso de casación.

Relacionado con ello se ha determinado también que la modificación introducida por ley contradice los fundamentos que hace quince años dio el Tribunal Superior de Justicia para excluir a las cámaras contencioso administrativas del turno de los amparos, a través del Acuerdo Reglamentario N.° 592 de fecha 10/4/2001, ocasión en la que sostuvo que las decisiones emanadas de dichos cuerpos colegiados determina inexorablemente la intervención de ese Alto Cuerpo como órgano de Alzada, lo que resulta inadecuado en orden a la celeridad y agilidad que deben presidir la tramitación de los procesos de amparo, generando inconvenientes de índole práctico, toda vez que la instancia recursiva obliga al desplazamiento de la causa fuera del ámbito territorial pertinente.

En este mismo pronunciamiento se señala que además en esa disposición reglamentaria se constataba que los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo, cuando estuvieron afectados al sistema de reparto, no fueron requeridos por los justiciables.

La publicación de FUNDEPS señala también que “Las posibilidades de interponer recursos en las Cámaras resultan más acotadas, en cuanto a que se dispone de menos vías impugnativas y a la vez las vías existentes son más restringidas, en el sentido de que no pueden cuestionarse para su revisión por el TSJ todos los asuntos en litigio, salvo aquellos expresamente consagrados en las prescripciones del Código de Procedimientos. Esto es, se afecta cuantitativa y cualitativamente la amplitud recursiva.”

f) Propicia conflictos de competencia

Se ha indicado que la determinación del tribunal competente en un sistema que fracciona al extremo la competencia material adquiere así un altísimo grado de complejidad, que es razonable pensar que seguirá incrementándose a medida que el registro de acciones de amparo se haga más abultado. Y –agrega la postura asumida en tal pronunciamiento– paradójicamente se ha generado una diversificación de competencia por materias y submaterias dentro del marco de una ley, que claramente adopta el principio de competencia indiscriminada por materias, que genera un campo propicio para que proliferen las cuestiones de competencia, que es lo que el constituyente y el legislador han querido evitar en esta clase de acción.



4.5. El Código Contencioso Administrativo de la Provincia

Si como dijimos la atribución de competencia establecida en la reforma a la ley de amparo se focaliza en la especialización en la materia, resulta necesario analizar la regulación de la materia contencioso-administrativa por el código de procedimiento de dicha materia en la provincia.

Como referíamos precedentemente en general los Códigos de Procedimiento, salvo el caso de Mendoza, no contemplan la acción de amparo. Córdoba no es la excepción.

La atribución de competencia en el fuero contencioso administrativo se rige por las disposiciones de la ley 7182 –Código de Procedimiento Contencioso Administrativo de la Provincia de Córdoba– que establece en su capítulo primero lo que titula “Principios Generales. Materia Contencioso Administrativa”.

Es decir que la ley de procedimiento del fuero contencioso define la competencia en razón de la materia mediante la conjunción de dos cláusulas, una de carácter positivo por la cual se regula cuándo corresponde la jurisdicción contencioso administrativa (art. 1) y otra de carácter negativo, que prevé en qué supuestos, enumerados taxativamente, no corresponde tal jurisdicción (art. 2).

Es decir que fija los criterios de determinación de la materia que constituye competencia de los tribunales contencioso administrativos (Tribunal Superior de Justicia a través de su Sala Contencioso Administrativa, Cámaras Contencioso Administrativas y en las circunscripciones del interior de la Provincia las Cámaras con competencia múltiple conforme lo prescribe el art. 5 de la ley 7182).

Haciendo una síntesis podemos decir que, para que se configure la competencia del fuero, la normativa exige:

- legitimación activa: supone la lesión de un derecho subjetivo de carácter administrativo o afectación de un interés legítimo, es decir deben darse situaciones jurídicas subjetivas reconocidas con anterioridad por el ordenamiento –en general–. Del tipo de relación dependerá el tipo de acción: derecho subjetivo-acción de plena jurisdicción, interés legítimo-acción de ilegitimidad.

- impugnación de “actos administrativos”: que causen estado en razón de haberse agotado, a su respecto, las instancias administrativas y que sean consecuencia del ejercicio de función administrativa, los que deben emanar del Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, Entidades Descentralizadas Autárquicas, Municipalidades y de cualquier otro órgano que ejerza potestades públicas.

Por su parte, como adelantáramos, el artículo 2 de la citada ley establece un criterio negativo o de exclusión de la competencia referido a: cuestiones relacionadas con el ejercicio de un poder político de fuente directamente constitucional; poderes discrecionales –excepciones que se encuentran cuestionadas por la doctrina y jurisprudencia –; normas de derecho privado, de derecho de trabajo o cuestiones que tengan otra acción o recurso determinada por ley.

En ese marco podría decirse que la ley 7182 para determinar la competencia contencioso administrativa se ha apoyado primordialmente en un criterio objetivo basado en la impugnación de un acto administrativo. Sin embargo, como lo ha señalado doctrina y jurisprudencia, ello significa que la jurisdicción debe ceñirse al juicio del “acto” pues, al propio tiempo, al tribunal le corresponde analizar las pretensiones de las partes, lo que importa pasar de un proceso objetivo a subjetivo.

Entonces, ¿qué aspecto determina la jurisdicción contencioso administrativa? ¿El sujeto de carácter estatal que intervenga en la acción? ¿La impugnación de un acto administrativo? ¿La pretensión puesta en la acción vinculada a una función administrativa? ¿La regulación de la cuestión por principios y normas del derecho público?

En este punto, es interesante traer a colación la reflexión de Fabián Omar Canda en un estudio sobre el tema en el orden nacional, donde refiere que “si la creación de diferentes fueros tuvo por fin permitir que jueces versados en las diversas ramas del saber jurídico diriman las controversias propias de esa porción del conocimiento, es lógico que intervenga el juez contencioso cuando la cuestión de fondo verse sobre materia de Derecho Público, administrativo.”

“Así, se ha sostenido que la competencia de la Justicia Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal se verifica cuando se produce la subsunción del caso al Derecho Administrativo (CNCAF, Sala III, “Grupo Radio Noticias S.R.L. c/ Cablevisión”, 19/3/2006) y no solo cuando se advierte la presencia de un órgano de la Administración o la existencia de actos administrativos cuestionados (CNCAF, Sala II, “Asociación Mutual y Social de la Energía”, 14/6/2007).”

Entendemos que la atribución de competencia del fuero contencioso administrativo se basa en el objeto de la pretensión deducida, que debe estar vinculada al ejercicio de una función administrativa, ya sea a través de un acto u omisión, y tal criterio material que debe ser acompañado del normativo, es decir que la cuestión se resuelva aplicando normativa de derecho público administrativo.

La mirada puesta únicamente en la cuestión subjetiva, para determinar la competencia, centrada en si es un ente estatal parte del proceso, ha sido desvirtuada en algunos supuestos y es causal expresa de exclusión de competencia en el art. 2, inc. c y d, de la ley 7182 (normas de derecho privado, de derecho de trabajo o cuestiones que tengan otra acción o recurso determinada por ley).

Podemos dar como ejemplo el caso de obligaciones emergentes de un sistema generado en una concertación colectiva, en el que el Estado es empleador, pero ingresó voluntariamente en un convenio de tal naturaleza, que posee características diversas a las del derecho administrativo, pues lo establecido en el marco de una negociación colectiva, se corre al ámbito del derecho laboral (art. 1, incs. 1 y 5 de la ley 7987 –Código de Procedimiento del Trabajo–) , si la pretensión articulada se encuentra regulada por disposiciones convencionales del Derecho del Trabajo.

Igualmente sucede si se trata de accidentes laborales, aun tratándose de una relación de empleo público, pues el reclamo indemnizatorio de un infortunio laboral escapa a la competencia del fuero contencioso administrativo, en razón de la materia, de acuerdo a lo expresamente dispuesto por la ley 7987, art. 1, inc. 2.

En otros casos, en que la cuestión que se suscita debe resolverse aplicando exclusivamente normas de derecho civil, por más que sea parte el Estado, la cuestión debe sustanciarse en dicho fuero, por ejemplo cuando se trata de problemáticas relacionadas con derechos reales, competencia propia del fuero civil, como el caso de tenedores precarios de un plan de vivienda  o el de división de planos de propiedades colindantes aprobada por una Municipalidad ; o sobre cuestiones reguladas por el derecho del consumidor en los cuales la ley provincial 8835 establece la competencia de las cámaras civiles y comerciales, a los que se asigna en definitiva la jurisdicción sobre materia de consumo, lo que ha sido reafirmado por jurisprudencia que analizaremos más adelante.

Es necesario, no solo que se ejerza la función administrativa, sino también que se aplique preponderantemente un régimen de derecho público administrativo, entendido este en sentido amplio, como comprensivo no solo de “normas” sino también de los “principios generales”.

El respeto al principio de racionalización de la función jurisdiccional y de las competencias materiales en las que se organiza, debe guiar la labor del intérprete que en cada caso tendrá que definir el tribunal competente, para evitar al administrado un innecesario peregrinaje de jurisdicciones y que la dilación que ello conlleva en el tiempo, se traduzca en un menoscabo directo a su derecho a obtener una sentencia útil y eficaz, restringiendo el acceso al juez natural establecido por la Constitución y la ley.

El contencioso administrativo ha entrado en un nuevo período en consonancia con la primacía de los derechos fundamentales que caracteriza el sistema de Estado de derecho de nuestro tiempo, según Eduardo García de Entrerría, citado por María Sandra Flores, por lo cual la autora mencionada reflexiona: “[…] circunscribirse en un aposición claustrofóbica a la literalidad de la ley, perdiendo de vista la totalidad del sistema jurídico, supone una solapada renuncia a lo esencial, un olvido imperdonable de los cánones de razonabilidad, que no solo reglan externamente la práctica jurídica, sino que la unifican medularmente manteniéndola erguida frente a los avatares imprevistos de los tiempos.”

Estas reflexiones inspiradas en la problemática de la competencia ordinaria resultan plenamente trasladables a las cuestiones de la competencia en las acciones de amparo y de ellas podemos extraer los siguientes principios rectores de la temática: especialización en la materia, razonabilidad, interpretación integral del sistema jurídico, garantía de acceso a la justicia y del juez natural.



4.6. Cuestiones planteadas a partir del texto de la reforma

La atribución de competencia debe garantizar el acceso a la justicia y asegurar el cumplimiento de la función jurisdiccional de control de constitucionalidad de la función administrativa.

La ley que rige la acción de amparo no puede limitar o restringir la garantía de acceso a la jurisdicción. Si la letra de la ley debe interpretarse en pos de la eficacia y vigencia de los derechos, los procedimientos establecidos para accionar en su defensa no pueden ser limitativos sino abarcativos de esas nuevas necesidades.

La importancia es que los medios sean efectivos de tal manera, que aseguren la vigencia de los derechos. En ese orden en este apartado nos proponemos tratar ciertos asuntos normativos que generan controversias interpretativas.



4.6.1. Planteo de incompetencia

Las regulaciones legales tienden a evitar el planteo de defensas o excepciones que obstaculicen la celeridad del trámite. Pero ello no significa que se encuentre prohibido que el tribunal de oficio declare su incompetencia, pues no puede negarse la facultad del juzgador para considerar inicialmente si es o no competente.

En ese marco algunos ven la coexistencia de normas supuestamente contradictorias, como el art. 4 que tanto en la legislación nacional como provincial prevé reglas de competencia y el art. 16 que veda la articulación de declinatorias o inhibitorias.

El magistrado puede y debe analizar su competencia en la acción de amparo, diligencia que no está prohibida expresa ni tácitamente por el art. 16 de la ley 16986 y que por el contrario emerge del art. 4 de la norma.

Impedir al accionado el planteo de la incompetencia, según el autor citado, importa en alguna medida hacer anodinas e intrascendentes, para esa parte, las declaraciones del art. 4, respecto de las cuales carecería de medios para efectivizarlas.

La garantía constitucional de defensa en juicio (art. 18 CN) contiene el principio procesal de bilateralidad, de controversia o contradictorio según el cual, todo acto de procedimiento debe ejecutarse con la posibilidad de control de la parte contraria, lo que concretiza también el principio de igualdad entre las partes, e impide que a algún litigante se le otorgue ventajas injustificadas.

“Precisamente, la paridad procesal de quien demanda protección judicial por vía de amparo, y de quien se atribuye un acto lesivo, exige dentro de la tesis de la competencia restringida por razón de la materia, grado y turno, la posibilidad de plantear la pretensión ante el juzgado que se estime competente (por el actor) y de cuestionar esa competencia (por el demandado)[…]”, sin perder de vista que más allá de la cuestión de competencia, el resguardo de los derechos sustanciales comprometidos en una acción no puede verse perjudicada por cuestiones meramente procedimentales.



4.6.2. Control de actos emanados del Poder Judicial

Dentro de la problemática: el inc. b del art. 2 de la Ley 4915 declara inadmisible el amparo, cuando se impugnen actos emanados de órganos del Poder Judicial, mientras que el art. 4 bis incluye expresamente entre los demandados, al regular sobre la competencia, al Poder Judicial de la Provincia.

Existe allí una contradicción evidente, propia de una reforma parcial a un artículo sin realizar un análisis integral de la ley.

Ahora bien, la nueva adición constituye, creemos, un progreso que necesariamente debe llevar a superar la contradicción existente con la letra anterior, haciendo viable el control judicial de los actos provenientes del poder judicial, cuando ejercen función administrativa. Cabe realizar tal aclaración pues, razones de seguridad jurídica, la existencia de vías más idóneas, los principios de juez natural y cosa juzgada justifican la razonabilidad de la causal de inadmisibilidad de la acción de amparo en contra de actos de naturaleza jurisdiccional del poder judicial  pues bien sabemos, la función propiamente jurisdiccional tiene previstos mecanismos procesales para el debido control de su actuación.



4.6.3. Plazo de caducidad

La reforma analizada prevé un plazo de caducidad: “La instancia en la acción de amparo interpuesta en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, perimirá cuando la causa se haya encontrado paralizada por más de tres (3) meses sin que el demandante inste su prosecución, cualquiera sea su estado, siendo de aplicación al respecto las disposiciones del Capítulo VII Título II de la Ley Nº 7182. En estos casos la declaración de caducidad de instancia hará cesar de pleno derecho las medidas cautelares que se encontraren vigentes, debiendo el Tribunal disponer en el mismo acto su cancelación o levantamiento.” (art. 17 bis Ley 4.915)

La previsión legal deja dudas respecto a si se resguarda el principio de igualdad que analizáramos precedentemente, y si se compadece con el derecho a la tutela judicial efectiva y al debido proceso, más precisamente al disponer que solo las personas jurídicas públicas demandadas puedan denunciar la caducidad de la instancia, y además hacerlo transcurrido un plazo sustancialmente menor al establecido por el ordenamiento para la generalidad de los procesos. Pues, dada la naturaleza de la acción de amparo, la razón de celeridad por lo cual se considere adecuado fijar un plazo de caducidad breve, debiera darse sin distinción de quien resulta demandado.

Se han planteado también interrogantes si la norma solo permite que se plantee en primera instancia por el demandado o si podría ser deducida la perención por el accionante ante una segunda instancia iniciada por la demandada.

En la labor de determinar el verdadero sentido de la norma el Tribunal Superior de Córdoba ha señalado en el antecedente “Usagre”  que no puede interpretarse que el art. 17 bis de la Ley 4915, solo legitima a una de las partes (la demandada) a solicitar la perención de instancia. Una interpretación de ese tenor conculcaría manifiestamente el principio de igualdad, integrativo de la garantía constitucional y convencional del debido proceso.

Asimismo indicó que la determinación de un plazo menor al de la generalidad de los procesos para que proceda la perención de instancia, no agravia al principio de igualdad, en la medida que en el caso se encuentra justificado, es adecuado a la finalidad que persigue y proporcionado en el esfuerzo que significa; empero, “[…] la finalidad de la admisión del instituto de caducidad en el amparo y la determinación de un plazo más acotado […] que el establecido por el CPCC cuando el Estado es el demandado no varía atendiendo a si es el amparista o el demandado quien acusa la perención, habida cuenta que –en definitiva– si lo que se persigue es que, por el carácter expedito de la acción, el proceso no se prolongue indefinidamente obstaculizando las funciones del Estado, en nada interesa de qué parte proviene la omisión de instar el trámite […]”.

Por todo ello, el Cimero Tribunal entendió que en los procesos tramitados con motivo de acciones de amparo interpuestas en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, los municipios o comunas, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, cualquiera de las partes (demandante o demandado) y en cualquier instancia en que se encuentre, puede solicitar la caducidad de la instancia cuando la causa se encuentre paralizada por más de tres (3) meses sin que la contraparte inste su prosecución, cualquiera sea su estado.



4.6.4. Sujetos demandados enunciados como parámetro de competencia

Si bien la ley refiere a sujetos de carácter estatal como demandados para la determinación de competencia contencioso, debe realizarse una interpretación amplia de la normativa en base a la intención del legislador que en el caso fue establecer una competencia de acuerdo a la especialización del fuero en una materia: derecho público.

En consecuencia, aunque no estén mencionadas, siguiendo ese lineamiento, debe entenderse que la competencia se aplica ya sea que actúen como demandados o como accionantes, es decir en el polo pasivo o en el polo activo.

También, en ese marco, deben entenderse incluidas en la enumeración las entidades privadas con prerrogativas de derecho público, como los colegios profesionales, tribunales de disciplina profesionales, pues siguiendo la misma línea interpretativa y la intención expuesta al enviar el proyecto de ley, puede afirmarse que la competencia se estatuye en razón de la materia debatida y los tribunales competentes también deben ejercer el control de función administrativa desplegada por tales entidades.

Las cuestiones apuntadas revelan que no ha sido del todo correcta y abarcativa la técnica legislativa utilizada en la reforma legal, lo cual exige de los operadores jurídicos una actividad razonada y coherente para su debida aplicación, lo que tampoco asegura la ausencia de controversias.



4.6.5. El amparo colectivo

Al incorporarse en la Constitución Nacional a partir de la reforma de 1994, finaliza el debate acerca del reconocimiento jurídico de los llamados derechos de pertenencia colectiva o difusa. Con ello, la dicotomía derecho subjetivo-interés legítimo es insuficiente como categoría para reconocer la legitimación activa.

El art. 43 de nuestra ley fundamental en su segundo párrafo señala “[…] Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización […]”.

A partir de la reforma, entonces, el legislador constitucional ha creado la categoría de derecho de incidencia colectiva en general. Ahora bien, lo ha hecho en la disposición que trata el amparo y en el parágrafo en el cual legitima, para accionar, a tres sujetos en particular: el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones de defensa de aquellos fines.

Consideramos que el amparo colectivo, contra los entes estatales que ejercen funciones administrativas, se encuentran incluido en la asignación de competencia, como sucede con el amparo ambiental.

Hubiera sido conveniente la incorporación en la ley de amparo, del Defensor del Pueblo como legitimado activo en este tipo de procesos, como así también la regulación del amicuscuriae, atento la colaboración que brinda al tribunal su participación en procesos de esa naturaleza.



4.6.6. Competencia en razón del domicilio

La problemática respecto a la distancia de las cámaras con competencia en lo contencioso frente al lugar del hecho, no se advierte que en la práctica acarree demasiadas dificultades que coarten el acceso a la justicia, más aún con la implementación del expediente electrónico.

Es necesario además aclarar que, en el caso de verse imposibilitado el afectado de trasladarse al lugar de radicación de la cámara competente, planteada la acción ante el juez más cercano, este, aun siendo incompetente, puede disponer una medida cautelar ante la posibilidad de peligro en la demora y luego remitir al tribunal que resulta competente para resolver en definitiva.

En ese orden la competencia especializada no quita, por sí, protección al justiciable o la posibilidad de acceso a la vía del amparo.

La actual realidad demuestra que no afecta la inmediatez el hecho que el asunto sea resuelto por un juez de la ciudad de Córdoba o de Alta Gracia.

En este sentido, se ha señalado que el Estado se organiza constitucionalmente en miras a la protección de los derechos que contempla, por lo que las leyes que los regulan o el diseño del Estado y su funcionamiento, no pueden apartarse de ese objetivo, sin quebrantar su clara finalidad constitucional.



4.6.7. Recursos

Los tipos recursivos están expresamente previstos en la ley de amparo y la ley supletoria solo se aplica en caso de ausencia de previsión expresa, por lo que el recurso en la acción amparo es por excelencia la apelación, conforme Ley 4915, y no han existido controversias o diversidad de criterios al respecto.

Dentro de la competencia especializada, los tribunales aplican el trámite recursivo de la ley de amparo y así en la práctica prontamente se llega a la revisión del superior provincial, abultada jurisprudencia lo ha confirmado en ese sentido.



4.7. Conclusión

A modo de corolario del capítulo en tratamiento es necesario retornar a la conclusión del anterior, cada provincia, debe asegurar su administración de justicia (art. 5 C.N.), respetando las declaraciones, derechos y garantías previstos en la Constitución Nacional y en el sistema de protección de derechos humanos (arts. 31, 75 inc. 22 de la C.N.). Dentro de los cuales se encuentran el debido proceso legal, defensa en juicio, acceso a la jurisdicción, tutela judicial efectiva, entre otros.

Hasta el momento, podemos decir que la regulación de la Provincia de Córdoba, por sí misma, no presenta atisbos de inconstitucionalidad de acuerdo a los conceptos básicos estudiados y su significación.

Desde tal premisa y planteadas las cuestiones principales que fundamentan el presente trabajo, corresponde analizar si tras la reforma que asigna competencia al fuero contencioso, no obstante los observados defectos de redacción que ostenta, se encuentra asegurado en la práctica el ejercicio efectivo de la acción y evaluar, asimismo, la capacidad de respuesta de los tribunales, manteniendo el carácter que imprime la naturaleza de la acción, en cuanto a la agilidad en el trámite y fortaleza de las decisiones.



5. La competencia en el amparo según la jurisprudencia local. Antecedentes relevantes

5.1. Introducción

A los fines de continuar el estudio de la cuestión, es importante detenernos en cuál ha sido la resolución de casos concretos, esto es en los fallos que han recaído sobre la problemática, esencialmente en esta Provincia, de manera cronológica, por orden en el tiempo, lo que trae a colación la evolución que sobre la asignación de competencia ha ido operando en los decisorios que se pronuncian sobre el tema.

La jurisprudencia como la doctrina constituye una importante fuente de derecho, y sus análisis y conclusiones son fundamentales porque analizan en concreto las derivaciones y consecuencias de la aplicación de las normas.

Mucho antes de la reforma operada en el año 2015, con relación al art. 4 de la Ley 4915, la jurisprudencia consideró que: “Será competente para conocer de la acción de amparo el juez de primera instancia […] y cualquiera fuere su competencia por materia […]”, refiriendo como competente al órgano judicial colocado en el lugar inferior de la organización de cada fuero. Asimismo, agregó: “La múltiple y compleja realidad hace necesario que nos aferremos a las jurisdicciones especializadas atento su idoneidad específica en la materia, su experiencia sobre la temática abordada, y la coherencia liminar que podrán tener sus pronunciamientos. Cuando la materia a resolver en una acción de amparo se relaciona con las cuestiones que atañen al derecho público, el fuero competente para resolverlas es el contencioso administrativo”.

Cabe traer a colación el análisis que Barrera Buteler realiza al analizar un fallo del Tribunal Superior Provincial  que un tribunal con competencia en lo penal, como la Cámara de Acusación, “[…] se arrogó las atribuciones de la Cámara Contencioso Administrativa y con un proceso sumarísimo como el amparo, sustituyó el proceso de conocimiento amplio previsto por la ley 7182 (Código Contencioso Administrativo)[…]” cuando el asunto tratado excedía el estrecho margen del amparo pues su situación podría haber sido resuelta –según el autor del artículo– en un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción.

Al respecto, corresponde también señalar el comentario desde una perspectiva opuesta realizada por otro doctrinario , quien entiende que la posición sustentada por el alto cuerpo en cuanto a la inidoneidad de la vía utilizada y habilitada por la Cámara de Acusación Penal, trasluce una cesión a favor de los códigos procesales en detrimento de la Constitución Nacional y de los tratados internacionales (en particular el art. 25 del Pacto de San José de Costa Rica), evaluando la rigidez de la exégesis que el cimero tribunal hace de la normativa constitucional que atrapa la acción, ante el dato objetivo constituido por el obrar arbitrario de la demandada que afrentaba contra el derecho de igualdad de dos agentes administrativos frente a un reclamo de traslado para lograr la integración del grupo familiar.

El asunto como vemos, roza con sutilezas y antagonismos, las consecuencias del establecimiento de una competencia difusa, que de acuerdo a la posición del sentenciante y de una parte de la doctrina, podría decirse, actuó de manera extralimitada (crítica negativa a la actuación del tribunal penal) o acorde al nuevo espíritu de la acción constitucional (crítica positiva a dicha actuación).



5.2. Algunos casos relevantes en materia de amparo

5.2.1. El caso “Peralta Juan Manuel c/ Municipalidad de Córdoba”

Se trata del primer fallo donde se analiza la constitucionalidad de la reforma.

No obstante que la constitucionalidad de la norma, ni la competencia del tribunal, habían sido cuestionadas por el amparista, el tribunal sentenciante expresa su posición entendiendo que no corresponde la aplicación de la norma reformada (art. 4 bis de la Ley 4915) por ser inconstitucional. Considera que la modificación introducida en la ley de amparo contradice los fundamentos que hace quince años había dado el Tribunal Superior de la Provincia para excluir a las cámaras contencioso administrativas del turno de amparos, al entender que “[…] las decisiones emanadas de dichos cuerpos colegiados determinan inexorablemente la intervención de este Alto Cuerpo como órgano de Alzada. Extremos de tal naturaleza resultan inadecuados en orden a la celeridad y agilidad que deben presidir la tramitación de los procesos de amparo, generando inconvenientes de índole práctico toda vez que la instancia recursiva obliga al desplazamiento de la causa fuera del ámbito territorial pertinente, con las consecuentes dificultades y mayores recaudos que ello obliga”.

Aunque el fallo aclara que tales valoraciones corresponden al ámbito de las facultades privativas del Poder Legislativo, considera que sí es susceptible de control jurisdiccional, pues se fija la competencia en función de la condición de la persona del demandado (Estado Provincial, municipio, comuna u otra persona jurídica pública de estos), con total independencia de la materia sobre la que verse la causa. Se trata entonces de un fuero especializado para juzgar a esas determinadas personas, lo que permite afirmar que nos hallamos frente a uno de esos “fueros personales” que prohíbe el art. 16 C.N., lo cual constituye un privilegio a favor del Estado, los municipios y comunas y las personas jurídicas que estos crean. Si el principio de igualdad constitucional reconocido en el art. 16 C.N., en todos los tratados internacionales de derechos humanos con jerarquía constitucional y en los arts. 7 y 19 de la Constitución Provincial no bastaran, el art. 178 de dicha Ley Fundamental, agrega el fallo, no deja margen para dudar que estamos frente a una norma inconstitucional.



5.2.2. El caso “M. S. B. en representación de M. A. M. c/ APROSS”

En ese proceso, en concordancia con la postura sentada por la Fiscalía de Cámaras, se sostuvo también la inconstitucionalidad del artículo 4 bis de la Ley 4915.

Argumentando que el amparo fue incorporado al texto constitucional como derecho y constituye una vía expedita y rápida para resguardar los derechos constitucionales cuando no exista una vía judicial más idónea, que da vida al derecho a la jurisdicción y a ser oído por juez independiente en supuestos graves de afectación de derechos superiores, el fallo entiende que la pretensión no puede quedar supeditada absolutamente a la reglamentación, pues involucra la operatividad de la Constitución en relación a los derechos y libertades que consagra y garantiza. De ello infiere que corresponde a cualquier juez cualquiera fuera su competencia, pues tal es el camino correcto a una protección efectiva y rápida.

Considera que los precedentes que dieron vida a la vía del amparo, con sus diferencias y características, conformaron un triunfo del derecho y garantías constitucionales por sobre las leyes locales.

Así es que el fallo encuentra que la distinta competencia que define la reforma a la ley 4915, en cuanto toma como pauta la persona de la demandada, crea un fuero personal que no se encuentra justificado en una particular característica de la materia, la que no deja de ser la cuestión constitucional involucrada por el acto lesivo de la demandada.

Cabe agregar que el voto por la minoría en esa oportunidad consideró correcto plantear de oficio, en la primera oportunidad que brinda el procedimiento, la incompetencia por materia para decidir y respecto al fondo de la cuestión constitucional, mientras que considera que la reforma no violenta la manda del art. 16 de la Constitución Nacional (principio de igualdad).

Elevados los autos al Tribunal Superior de Justicia en recurso extraordinario (ya que la Cámara denegó la casación interpuesta por la demandada) este se pronunció recientemente sobre la constitucionalidad de la competencia asignada por el art. 4 bis de la ley 4.915.



5.2.3. El caso “Mansilla, Daniel R c/ Banco Provincia de Córdoba”

El actor interpone acción de hábeas data en contra del Banco de Córdoba, sociedad anónima con participación estatal, ante el juzgado en lo civil y comercial de turno. Se produce un conflicto negativo de competencia entre el juzgado civil y la cámara contencioso administrativa.

Sometida la cuestión al superior, este analiza si las normas propias del régimen procesal del amparo son extensivas al hábeas data y, en el caso, cuál sería el tribunal competente, si el que surge del sistema de turnos (Acuerdo Reglamentario N.° 540 Serie A) o el establecido por el art. 4 bis de la ley 4.915, es decir la Cámara contencioso administrativa, al ser el demandado una entidad estatal.

El fallo explica que, en el contexto de la legislación nacional, además de lo dispuesto por el art. 43, tercer párrafo, de la Constitución Nacional, el art. 37 de la ley 25.326 de Protección de Datos Personales dispone claramente que la acción de hábeas data se tramitará por el procedimiento que corresponde a la acción de amparo común y de manera supletoria por las normas del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, con relación al juicio sumarísimo.

El pronunciamiento atiende a la reforma producida en el art. 4 bis de la ley de amparo provincial, señalando que su fundamento radica en la naturaleza de la persona accionada y a fin de que los órganos judiciales que juzguen tales conflictos sean especializados en materia de derecho público, con principios y criterios propios del fuero contencioso administrativo.

Partiendo de la premisa que al hábeas data deben aplicarse las normas procesales que reglan la acción de amparo, y la reforma producida por el art. 4 bis de la ley 4915, se advierte sobre la necesidad de que exista una relación directa entre el contenido de la pretensión articulada y la especialidad del fuero, de manera que para determinar la procedencia o no de la competencia de la cámara contencioso administrativa en la acción de hábeas data resultó dirimente lo puramente reclamado en demanda, que se encontraba vinculado con una relación eminentemente privada propia de regulación del derecho civil y comercial y del derecho de consumo, materias que exceden la competencia del fuero contencioso administrativo. En atención de ello y a los fines de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos presuntamente vulnerados, se señaló como competente al juzgado civil y comercial.

Cabe apuntar que dicha doctrina fue reiterada en otra causa  donde lo pretendido consistía en el cese de descuentos compulsivos efectuados por el Banco en concepto de cobro de deuda sobre la cuenta a sueldo que la accionante poseía en la entidad crediticia. Si bien como el demandado es una sociedad anónima con participación estatal mayoritaria, la competencia parece ser del fuero contencioso administrativo en atención a la letra del art. 4 bis de la ley 4.915; se consideró que la atribución de competencia se basa en que los conflictos planteados estén referidos a la materia de derecho público, de acuerdo a los propios fundamentos del proyecto legislativo. Se destaca la necesidad de una relación directa entre el contenido de la pretensión y la especialidad del fuero que va a entender en la acción. En ese sentido al tratarse la cuestión de una relación eminentemente privada, derivada de los importes debidos en concepto de tarjeta de crédito y créditos personales, cuyo ámbito de regulación corresponde al derecho civil y comercial y al derecho de consumo, se entendió que tal materia excedía la competencia propia del fuero contencioso administrativo en atención a su especialidad y a una interpretación integral del art. 4 bis de la ley de amparo.

La cuestión también tiene sus antecedentes en los cambios operados en las regulaciones relativas a impugnaciones vinculadas con el derecho al consumidor. En nuestra Provincia había sido receptado normativamente, pero de manera escueta, el derecho del consumidor en la Ley 8835, la Carta del Ciudadano, que remitía esta problemática al fuero contencioso administrativo, cuando –en base a lo señalado también en el fallo analizado– el derecho del consumidor es un tema netamente civil. Es por eso que hoy la ley establece la competencia de las cámaras civiles y comerciales en los recursos vinculados con las decisiones administrativas del ente competente en materia de consumo.



5.2.4. El caso “Administración Provincial de Seguros de Salud (APROSS) C/ Asociación de Anestesiología, Analgesia y Reanimación de Córdoba (ADAARC)”

Lo característico de este caso es que la persona jurídica estatal se encontraba en el polo activo, es decir como actora y no como demandada. El fallo entendió que la modificación se trataba de una asignación objetiva de competencia y afirmó que lo contemplado por el legislador a los fines de la atribución de competencia a la Cámara Contencioso Administrativa es el carácter de derecho público de la materia puesta en discusión, pues entonces la cuestión debatida –la suspensión o interrupción de un servicio hospitalario esencial como era la atención de los anestesistas– repercute directamente sobre la salud pública de parte de la población, en tanto el conflicto de intereses pone en riesgo el derecho a la vida de los afiliados a la APROSS.



5.2.5. El caso “P., H. R. C/ Administración Provincial del Seguro De Salud (APROSS) – AMPARO”

La pretensión consistía en la cobertura integral de un tratamiento médico prescripto por la patología de Alzheimer respecto de la entidad demandada, dilucidando el caso un conflicto de competencia planteado entre el juez civil y comercial de primera instancia o la cámara con competencia en lo contencioso administrativo, en la sede judicial de Villa María.

En este contexto, el Superior Tribunal Provincial indicó, previo análisis de la norma y de los antecedentes legislativos, que no existen motivos que justifiquen apartarse de las previsiones del artículo 4 bis de la Ley 4915, resultando operativa su aplicación al caso de autos. Ello es así, por cuanto siendo la competencia de orden público es determinada por la ley de conformidad a los criterios legislativos tradicionales de distribución (territorial, material, personal, funcional, etc.), sin perjuicio de las facultades que le asisten a ese Tribunal Superior en ejercicio de su poder de superintendencia para reglar determinados criterios legales en procura de organizar la competencia interna y el eficaz desempeño de la función jurisdiccional (por caso, en materia de distribución de competencia en materia de amparo: AR N.º 540 Serie “A” de fecha 6/4/2000; AR N.º 785 Serie “A” de fecha 22/8/2005 y AR N.º 1257 de fecha 3/2/2015, entre otros).

Siendo así, y a los fines de garantizar la tutela judicial efectiva de los derechos presuntamente vulnerados (derecho a la salud), señaló como competente a la Cámara en lo Civil, Comercial, Familia y Contencioso Administrativo de la ciudad de Villa María, de conformidad a lo dispuesto por la norma legal aplicable.

En referencia a las causas “Mansilla” y “Farias” –analizadas en párrafos anteriores–, aclaró que en ambas se resolvió que no correspondía entender al fuero contencioso administrativo de conformidad a lo dispuesto por el artículo 4 bis de la Ley de Amparo, pues por las particularidades propias de cada uno de esos casos, sobre todo por el vínculo preexistente, se consideró, excepcionalmente, estar a la materia propia que regulaba la relación de fondo, en atención a las particularidades específicas de las plataformas fácticas del caso, pero que de ninguna manera implicó la creación de una regla jurídica general que debiera extenderse a la totalidad de las acciones de amparo que se plantean en contra de los sujetos especificados en el artículo 4 bis.

El dictamen previo producido por del Ministerio Público Fiscal, sin embargo, sí recala en tales pronunciamientos para opinar que a los fines de verificar si la competencia corresponde a una cámara con competencia en lo contencioso administrativo, previamente debe determinarse si existe una relación directa entre el contenido de la pretensión y la especialidad del fuero.

Dicho Ministerio entendió que el asunto de la cobertura de prestaciones médicas por parte de Apross claramente involucra cuestiones de derecho administrativo. La Administración Provincial del Seguro de la Salud es una entidad descentralizada del Estado Provincial creada por ley (N.° 9277), y tiene como función organizar y administrar un seguro de salud para todos los habitantes de la Provincia de Córdoba. Su creación obedece a objetivos emanados de las propias Constituciones, tanto Nacional (art. 42 y conc.) como Provincial (art. 59).

Estos deberes a cargo del Estado no eximen a las personas afiliadas a un plan asistencial de sujetarse al régimen de cobertura al que se han sometido y que en principio se circunscribe a ciertos valores y a una determinada nómina de prestadores.

Agrega dicho dictamen que, en cuanto al régimen de cobertura propiamente dicho, está determinado tanto por la Ley 9277 como por resoluciones emanadas de Apross, que como tales y atento lo que regulan y la naturaleza de la entidad de la cual emanan, son normas de carácter administrativo.

A más de ello, añade, a los fines de poder proceder a brindar la cobertura de las prestaciones requeridas por un afiliado, en Apross se pone en marcha un procedimiento interno de autorizaciones, licitaciones, etc.



5.2.6. El caso “Islyma y Otros C/ Superior Gobierno de la Provincia y Otro”

El caso se trata de un tema ambiental, en el cual el juzgado interviniente en primera instancia, hace lugar al planteo de inconstitucionalidad efectuado por los amparistas respecto del art. 4 bis de la ley 4915, por entender que la reforma crea una notoria desigualdad entre quienes litigan contra el Estado Provincial, sus entes autárquicos o entidades descentralizadas, ya que necesariamente deben tramitar su amparo en las Cámaras Contencioso Administrativo, perdiendo de esa manera una instancia de posible revisión y que, además, afecta el principio de acceso efectivo a la justicia ambiental consagrado en el at. 32 de la Ley General de Ambiente que garantiza el acceso irrestricto y sin limitaciones.

Como consecuencia del recurso de apelación incoado por la demandada, la Cámara de apelaciones señala que, si bien la modificación legislativa no ha estado exenta de críticas en doctrina en razón de que puede generar diferencias írritas en los lugares en los que no hay cámaras competentes para el tratamiento de la problemática involucrada, como podría ser el caso, en el que se acudió a los Tribunales de la ciudad de Villa Carlos Paz; las particulares circunstancias del caso concreto patentizan que el principio de inmediatez no se encuentra comprometido, desde que no hay diferencias significativas de distancia, entre los Tribunales con asiento en la Ciudad de Córdoba y Villa Carlos Paz, respecto al lugar donde se verifica el hecho base de la acción, que en el caso era la Comuna de San Roque.

Aclara que, no obstante las críticas que tienen los sentenciantes respecto de la modificación legislativa en crisis –en principio– la atribución de competencia al fuero contencioso parece no estar debidamente justificada en razones objetivas, no pueden soslayar que el Tribunal Superior de Justicia, guardián último de las formas y de las reglas de competencia en la Provincia, se ha pronunciado por la constitucionalidad de la norma en cuestión en Auto N.° 115 de fecha 31/10/2017, “Complejo Ambiental”.

Niegan los camaristas que la eliminación de una instancia atente contra la celeridad que la cuestión exige –pareciera que el efecto es el contrario–, además de que si bien se trata de un menor número de Cámaras en la Capital, las mismas pueden actuar bajo la forma de tribunal unipersonal, cual establece la norma en crisis.



5.2.7. El caso “Gremo, María Teresa y Otros C/ Corp. Intercomunal para la Gestión Sustentable de Residuos del Área Metropolitana de Córdoba SA (Cormecor S.A.)”

En oportunidad de atender a un recurso de apelación planteado ante el rechazo de una medida cautelar, resolvió que el Tribunal competente para intervenir en la acción –que había sido incoada y se encontraba en trámite ante el Juzgado de Alta Gracia– eran las Cámaras Contencioso Administrativas, por prevención.

Elevados al Tribunal Superior en instancia de casación, con motivo de los agravios articulados por la demandada en relación a la medida cautelar dispuesta, el referido tribunal mediante Auto N.° 43 del 18/05/2017, sin pronunciarse sobre la competencia del fuero contencioso, que no resultaba cuestionado, analiza las particularidades del amparo de naturaleza ambiental y advierte que el ordenamiento contempla diferentes vías adjetivas para garantizar su protección, unas genéricas y otras específicas, tal es el caso del amparo contemplado en la Ley N.° 4915 y de su par ambiental, receptado normativamente en el artículo 71 de la Ley de Política Ambiental N.° 10.208.

Agrega que legislador provincial ha otorgado competencia para entender en estas acciones al Poder Judicial, sin mayores requerimientos ni restricciones procesales o formales y temporales (art. 72, 1.° párrafo), pero con la adecuada prudencia y razonabilidad que impone considerar que su actuación en el marco del amparo (L. 4915) o del amparo ambiental (LPA 10.208), deberá procurar no convertirse en un impedimento para la gestión de las políticas y funciones ambientales a cargo de la Administración provincial.



5.2.8. El caso “Complejo Ambiental”

El asunto reúne todas las causas iniciadas en contra de la constitución en un predio cercano a la Municipalidad de Villa Parque Santa Ana, del Complejo Ambiental de Tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos de Córdoba –también llamado CORMECOR–.

Al tratar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora frente a la acumulación de causas, el cimero tribunal señaló que dicha medida busca acentuar la protección y el debido ejercicio de las garantías constitucionales, en tanto una de las manifestaciones más excelsas del derecho de defensa propende precisamente a que, ante la homogeneidad fáctica y normativa de las causas a resolver, sea un mismo órgano jurisdiccional el que las decida habiendo dado la oportunidad a todos los interesados (actores y demandados) para invocar y probar los hechos conducentes a su defensa.

La recurrente, además, objetaba la competencia de la cámara contencioso por entender que, en los hechos, supone la creación de una comisión especial, a favor de los poderes o entes estatales enumerados en el artículo 4 bis de la Ley 4915. Esta situación según esgrimía la parte, supone una violación del debido proceso, una de cuyas garantías es que nadie puede ser sacado de sus jueces naturales (art. 18, CN).

Es entonces cuando el decisorio recuerda que siempre ha sido foco de controversias la cuestión de la competencia material; esto es, de cuál debe ser el juez u órgano jurisdiccional llamado a entender en el peculiar proceso de amparo en el que se demanda la tutela de algún derecho o garantía de raigambre constitucional.

El fallo sostiene que tanto la determinación por ley de una competencia difusa, sin discriminación de fuero, o de una competencia en razón de la materia, no son excluyentes por sí solas, de forma absoluta y apriorística, y es atribución exclusiva de cada provincia (arts. 5 y 123, CN) establecer el diseño adjetivo que, en función de las complejas particularidades de cada realidad, mejor asegure la garantía constitucional del amparo, en los términos previstos por el artículo 43 de la CN.

En ese orden considera que, indudablemente, la reforma introducida en la ley de amparo avanza en la dirección de la especialización. Agrega que dicha especialización redunda en beneficio de los propios justiciables dado que, por la materia y naturaleza de lo que está en juego, el conocimiento y la resolución se concentra en el fuero especializado en Derecho Público. Señala que no en vano, algunos doctrinarios  han destacado: “La complejidad del mundo jurídico contemporáneo impone la especialización a nivel de magistratura y de estudios jurídicos”, para agregar en el mismo sentido: “La especialización no ha perjudicado la celeridad que imperiosamente debe animar el proceso de amparo”.

El fallo señala que, en su caso, el recurrente debiera demostrar debidamente en qué y cómo lo afectaría la nueva distribución de competencias para generar lo que denomina “la conformación de una comisión especial”.

En ese sentido y en pos de asegurar la garantía del juez natural, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha fijado la siguiente regla interpretativa en la materia: “No resulta afectada por la intervención de nuevos magistrados en los juicios pendientes, como consecuencia de reformas en la organización de la justicia o en la distribución de la competencia.” Pues el art. 18 de la Constitución Nacional tiende a impedir la sustracción arbitraria de una causa a la jurisdicción del juez que continúa teniéndola para casos semejantes, con el fin de atribuir su conocimiento a uno que no la tiene, “constituyéndose así, por vía indirecta, una verdadera comisión especial disimulada”.



5.3. La actuación del Fuero Contencioso Administrativo en materia de amparo

 Para comenzar este análisis, en primer lugar, tomaremos un estudio basado en datos de los últimos años en que rigió la competencia amplia y el primer año de competencia del fuero contencioso, respecto a amparos por cuestiones de salud.

Luego sí tomaremos como muestras los datos recabados de los años 2015, 2016 y 2017 de todo tipo de amparos, que ingresaran a la cámara contencioso administrativa de primera nominación, para profundizar sobre la actuación del fuero contencioso en plena vigencia de la reforma legislativa.

El objetivo de tal estudio –con una toma de muestra pequeña pero no por ello menos relevante– es para aportar datos sobre la incidencia de cuestiones de competencia, la duración de tramitación de las causas, el porcentaje de medidas precautorias tomadas en relación con la cantidad de causas tramitadas, el porcentaje de acuerdos arribados y de audiencias tomadas a esos fines, entre otros elementos.

El estudio realizado durante los años 2012-2015, dirigido por el Dr. Guillermo Barrera Buteler, titulado El derecho a la salud en los procesos tramitados en la ciudad de Córdoba durante los años 2012-2015, relevó que el 87,6 % de las demandadas de amparo (atinentes a la materia salud) fueron contra personas públicas y el 12,4% fueron contra personas privadas.

En esa instancia de la muestra se obtuvo que en el 24,8% de los procesos en estudio hubo conflictos de competencia –aquí insistimos en que, durante el período abarcado, recién en el año 2015 contaba con competencia el fuero especial en cuestión– en el 72,4% de los casos no los hubo y del 2,9% restante no hubo información, sea porque la demanda quedó sin proveer por falta de cumplimiento de requisitos o por haber desistimiento antes de darse trámite.

El estudio explica que, con la entrada en vigencia de la reforma legislativa del art. 4 bis, durante el primer año, existieron casos aislados de remisión de expedientes desde juzgados de origen hacia las cámaras del fuero contencioso administrativo, respecto de procesos ya en trámite, los que fueron devueltos a sus juzgados de origen en la inteligencia de que la reforma no comprendió el desplazamiento de competencia de procesos ya iniciados.

Además, el estudio relacionó la duración de los procesos ya terminados y el tribunal actuante, de donde se extrajo que del 45,7 % de casos que duró menos de 6 meses, el 83,33 % se tramitó ante las cámaras contencioso administrativas y el 16,66 % en los juzgados civiles.

En ese orden determinó que los amparos que duraron entre 6 meses y 2 años corresponden un 48,57% a las cámaras contencioso administrativas y un 51,42% a los juzgados civiles y comerciales y, por último, el total de los que duraron entre dos años y un día y 5 años corresponde a los juzgados civiles y comerciales.

La muestra referenciada incluyó en su totalidad los amparos sobre salud iniciados en 2015 en las cámaras contencioso administrativas, mientras que no incluyó en su totalidad los amparos sobre salud iniciados entre 2012 y 2015 en los juzgados civiles y comerciales, sino todos los tramitados en 15 juzgados donde se realizó el relevamiento.

Tal investigación corroboró además que en los juicios de amparo tramitados en sede contencioso administrativa las audiencias del art. 58 del C.P.C.C. se fijan coetáneamente con la admisión formal de la demanda, lo que ha dado resultados positivos a los fines de agilizar el procedimiento tendiente a la tutela efectiva del derecho a la salud, dado que en numerosos casos analizados se llegó a un acuerdo entre las partes con motivo de la audiencia.

Ahora pasaremos al análisis en particular de la actuación de una de las cámaras contencioso administrativa durante los años 2015, 2016 y 2017, tal como se explicara al comienzo. La muestra se realiza sobre el total de 225 acciones, que comprende el total de causas iniciadas durante esos años en la cámara contencioso administrativa de primera nominación. Todas esas causas han sido relevadas para el presente estudio.

Para estudiar el tiempo de duración de procesos los rangos seleccionados fueron: hasta un año, hasta dos años, hasta tres años o más. Del total de amparos iniciados en la cámara se obtuvieron los siguientes datos: el 85% de los juicios se tramitaron dentro del año de inicio. El 7% dentro de los dos años. El 4% dentro de los tres años tuvieron finalización. El 6% de las causas no fueron instadas, las que se categorizan como paralizadas y un 2% se contabiliza sin datos precisos (gráfico 1).

Es interesante también señalar que, del total de causas, el 61% fueron admitidas formalmente –es decir se les dio el trámite de amparo– y el 33% fueron rechazadas in limine por entender que no era la vía adecuada, mientras que en el 6% se entendió que la acción era de competencia de otro tribunal (gráfico 2).

Cabe aclarar que, el cómputo de los rechazos in limine se ha realizado en base a los dispuestos en el primer decreto, sin tener en cuenta el resultado de los recursos de apelación planteados en su contra. Y cabe su aclaración porque de tomar los rechazos revocados por el Tribunal Superior en instancia de apelación, los números de causas admitidas y tramitadas hubieran sido mayores. El hecho de no tomar los resultados con las apelaciones resueltas por el Superior nos muestra de una manera más cruda, y también más realista, la actuación de las cámaras contencioso administrativas.

Del total de causas radicadas en los años indicados, excluyendo aquellas en las que se declaró la incompetencia del tribunal, en el 53% se fijaron audiencias de las normadas por el art. 58 del CPCC –”para aclarar puntos dudosos o procurar avenimientos o transacciones”, tal como lo contempla la norma citada–. Mientras que en el 40%, del total de causas que fueran admitidas formalmente, se logró un acuerdo entre partes, lo que muestra la incidencia de las audiencias en la solución de las controversias.

Con relación a las medidas cautelares, estas fueron ordenadas en un 29% de las causas admitidas formalmente, lo que en cierta forma señala, observando todos los datos recabados, que el tribunal opta primariamente en lograr avenimientos más que en disponer medidas cautelares, optando por estas en casos más contados, fracasada la instancia conciliatoria.

De las causas que se admitieron formalmente, se pudo contabilizar su modo de terminación, de la siguiente manera: por perención 3%, por desistimiento 4%, por haber devenido abstracta la cuestión 3%, por homologación de acuerdo 44%, por sentencia haciendo lugar total o parcialmente 27%, por sentencia rechazando la demanda 9%, mientras que un 10% del total se contabilizan como paralizadas o sin datos.



5.4. Conclusión

En primer lugar, vemos que el fuero contencioso administrativo ha optado por un cambio de modalidad al tramitar los amparos, a través de la fijación de audiencias en forma concomitante con la admisión del proceso, o, en ocasiones, antes de decidirla.

Asimismo, se advierte que la cantidad de amparos rechazados in limine, en primera instancia, representa aproximadamente un tercio del total, lo que sin perjuicio de representar un número importante es dable considerar que en muchos casos por vía de apelación se ha resuelto su tramitación, lo que podría ser tema de otro trabajo de investigación.

El porcentaje de acuerdos arribados nos muestra que la práctica materializada a través de las audiencias ha sido beneficiosa para llegar a una conclusión de la controversia mediante el avenimiento de las pretensiones entre partes en un gran número de acciones iniciadas.

De igual modo, el análisis de los resultados revela que los tiempos de resolución de causas son muy favorables atento que la gran mayoría son resueltos dentro del primer año, a través de una resolución definitiva, con cautelar o sin ella.

En cuanto a la conflictividad acaecida por cuestiones de competencia del tribunal, en el relevamiento total de 225 causas, los porcentajes obtenidos demuestran una baja incidencia de dicha problemática en el fuero.

Los números indican a su vez una mayor agilidad en la tramitación de causas y en la obtención de un pronunciamiento sobre las mismas, lo que es importante a la hora de valorar la actuación del fuero especializado.



6. La hipótesis planteada y su demostración. Recapitulación

Del análisis llevado a cabo vemos que las alternativas sobre fijación de competencia se centran en dos, la primera, consistente en otorgar competencia difusa a todos los jueces con independencia del fuero, poniendo el foco en la urgencia de la respuesta jurisdiccional que se debe brindar. La segunda, concentrada en asignar competencia en función de la materia que estuviera en juego, para profundizar el principio de especialidad sobre el que está asentada, en definitiva, toda la organización jurisdiccional.

Puede trazarse un paralelo entre lo analizado para determinación de la competencia del fuero contencioso, de acuerdo a la ley 7182, y la jurisprudencia recaída sobre la competencia en el amparo 4915 a partir de la reforma. La jurisprudencia hace una conexión, relación entre la asignación de competencia en razón de los sujetos demandados (criterio subjetivo-competencia para la cámara contencioso) que se justifica en la especialidad del fuero, en atención al conocimiento del derecho público administrativo.

Fiorini  señala que todos los juicios donde la administración pública es parte, como actora o como demandada, serían en realidad siempre contencioso y podrán ser desarrollados ante órganos jurisdiccionales con competencia especial y exclusiva para entender sobre todos ellos. Asimismo, explica que esto sería más simple y lógico para el derecho que crea la actividad de la administración (derecho administrativo).

Ahora bien, existen materias abarcadas por otras especialidades jurídicas, como señaláramos en capítulos precedentes, que aun siendo parte el Estado del conflicto, no quedan atrapadas en la órbita del derecho administrativo propiamente sino, del derecho laboral, civil, consumo, etc.

Entonces, no puede perderse de vista que para la asignación de competencia debemos estar a la letra de la ley en cuanto a la persona que es parte del proceso, esto es el Estado en sus diferentes formas, y, en ese marco, en segundo lugar, debe observarse una relación directa entre el contenido de la pretensión y la especialidad del fuero contencioso administrativo (materia de derecho público) para examinar la competencia de la cámara.

La distribución de competencia, en razón de la materia, según las razones dadas para el dictado de la ley, debió explicitarse en la letra de la norma, de manera que la regulación normativa se bastase a sí misma al momento de su aplicación y resultara completa al prever los supuestos que procura contener.

Ahora bien, depende del juez, en ejercicio de su función jurisdiccional y como parte de la administración de justicia, interpretar la norma con la mayor razonabilidad posible, en base a los principios que rigen el orden jurídico constitucional y convencional y los presupuestos procesales del amparo, de manera de no desvirtuar la naturaleza de la acción analizada.

En cuanto a la conveniencia de la asignación de competencia por materia, corresponde tener en cuenta las transformaciones del derecho público  de formación muy posterior al derecho civil, comercial, de familia y laboral, que se han sucedido y suceden por diversos aspectos o factores, entre otros, por impulsos del interés general. Como ya analizáramos, si bien en un comienzo las actividades del Estado estaban sometidas solo a un control administrativo, luego llegó el control jurisdiccional. Cuando estas cuestiones son sometidas a control judicial la jurisdicción contencioso administrativa acrece en proporción mucho mayor que cualquier otra y en ciertos casos a expensas de la jurisdicción civil, como señalara el autor citado décadas atrás y que aún hoy resulta plenamente vigente.

El Estado actúa, en gran parte, por medio de ciertas entidades que no son políticas, sino administrativas. Son varios los elementos que concurren a condicionar la naturaleza de esas instituciones. Según Bielsa, existe el concepto jurídico puro de personalidad, obligación, contrato, responsabilidad, jurisdicción; pero cuando se trata de personas públicas, cuando la causa radica en el interés público y por ello existen necesarias funciones de contralor de la autoridad, esos conceptos deben construirse con el método del derecho público y en ese marco el régimen administrativo resultó obligado a formar conceptos nuevos.

Bidart Campos, señala que cuando se trata de establecer la competencia por razón de la materia, no suele hacerse una enumeración taxativa de causas, acciones, sino más bien una enunciación conceptual. “Cuál sea ese juez, es otro problema –señala el autor citado-; pero momentáneamente es imposible admitir la incompetencia de todos.” , esto es lo que sucede con la acción de amparo en la provincia, ningún código de materia específica la contempla, pero ello no exime a los jueces de entender en ellas.

En otras palabras, que la tramitación del amparo en general no esté reglada por leyes de procedimiento de cada materia –civil, laboral, contencioso– no quiere decir que ningún juez tenga competencia en dicha acción.

Ahora bien, ¿Cualquier juez puede fallar respecto de cualquier materia?

Cuando de derechos fundamentales se trata y con las características que exhibe la acción de amparo –”arbitrariedad e ilegalidad manifiestas”– podría decirse –aceptando el criterio inicial de la Corte– que cualquiera sea el fuero donde el juez se desempeñe, posee los conocimientos suficientes para la aplicación del derecho constitucional, base de todo el régimen jurídico, en ejercicio de las atribuciones propias de su jurisdicción, para entender y resolver. Más aún si nos remontamos a los orígenes de la acción y principios que la inspiraron.

Sin embargo, quedarnos en el tiempo sin analizar la expansión del poder judicial, la transformación del derecho público de la que hablamos, la numerosa normativa vigente en cuanto a tratados internacionales se trata, la jurisprudencia y cuestiones de prevención que se plantean entre tribunales, no resultaría del todo acertado. Pues, del examen de dicha realidad surge plenamente razonable que la acción sea resuelta por el juez que se especializa en la materia propia de la cuestión planteada, así como en amparos sindicales interviene el fuero laboral, hábeas corpus el penal. Pensemos que, el abanico se abre cada vez más: amparos ambientales, amparos colectivos, amparos previsionales, amparos por cuestiones de empleo público, amparos de salud, etc.

En general las provincias han encarado con criterio práctico el problema de la competencia amplia para los juicios de amparo, ello resulta lógico especialmente fuera de los radios urbanos, donde la limitación de la competencia para este tipo de causas a un fuero determinado, con exclusión de los demás, podría crear dilaciones que, a la postre, frustrarían el propósito del instituto.

Sin embargo, cuando en un radio más o menos próximo y accesible funcionan tribunales de distintos fueros, la razón de conferir idéntica competencia a todos se debilita, porque ningún perjuicio se origina por el hecho de tener que acudir a uno exclusivamente, o de no poder hacerlo ante cualquiera.

Un fallo de la Cámara Nacional Civil, Sala E, citado por Sagüés , en relación a este problema puntualizó la irregularidad que provoca la competencia universal e indiscriminada para entender en los amparos, al referirse “al procedimiento que posibilita ambular por los distintos fueros del tribunal hasta obtener un pronunciamiento favorable, o recurrir ante jueces de manifiesta incompetencia sin que medie alguna causa mayor (distancia, tiempo, inexistencia de juez competente, etc.) aún en horas habituales de atención tribunalicia y estando próximos los juzgados”. Ello compromete principios de ética, según lo relaciona el autor analizado, agregando que solamente la especialización de los letrados permite actualmente lograr ese objetivo y facilita a los jueces cumplimentar sus funciones con ciencia y diligencia.

Así vemos que la regulación sobre competencia no puede ser resuelta únicamente a través de los intereses o conveniencias de las partes para elegir el juez que fallará en forma más conveniente a sus intereses. La reglamentación debe estar dirigida a dar un mejor servicio de justicia, atendiendo además a las dificultades que enfrentan los magistrados con competencia múltiple para la total comprensión del mundo jurídico.

Si resulta mejor la especialización por materias a la competencia universal, parece más razonable efectivizarla en aquellos lugares donde resulta posible, que evitarla con el argumento que en otras zonas no puede materialmente llevarse a cabo.

Es así que podemos afirmar que, si el ámbito territorial permite la asignación de competencia a tribunales especializados, ello no significa la creación de un tribunal especial o de fueros personales, sino una manera de organización de la jurisdicción en orden a la materia propia de cada fuero, dentro de la cual no existe óbice para incluir a la acción de amparo.

La ley provincial –con sus defectos– establece entonces un fuero especializado en virtud de la naturaleza de la persona accionada, la que por su carácter de persona jurídica pública, provincial o municipal, precisa que los tribunales que juzguen los conflictos sometidos a su decisión por vía de amparo sean aquellos especializados en materia de derecho público, de acuerdo a las reglas propias del fuero contencioso administrativo.

La asignación de competencia a determinados tribunales, como parte de una organización funcional basada en la materia, no implica la creación de un fuero “especial” como lo señala la crítica a la reforma.

Es que, en general, todo acto lesivo o restricción de derecho que derive de autoridad pública, contra el cual se dirige el amparo (art. 1, ley 4915) y cuyo ámbito de aplicación puede ser provincial, municipal o comunal, importa un acto, hecho u omisión de carácter administrativo y, por lo tanto, recae sobre materia administrativa.

De allí que, el fuero contencioso administrativo, resulte un ámbito propio y específico, especializado en Derecho Público, el cual permite analizar con mayor eficiencia el reclamo del amparista derivado del accionar de la administración, así como su eventual irregularidad. Razonable es pensar que un juez especializado posee mayor aptitud para descubrir el derecho vulnerado y lograr su reparación.

Si el acto lesivo, que en forma actual o inminente lesiona, restringe, altera o amenaza con ilegalidad manifiesta las libertades, derechos y garantías de un particular, deriva del accionar de la administración y como tal, constituye un acto o hecho administrativo, es atinado que el conflicto deba analizarse con reglas propias del fuero contencioso administrativo.

Podemos afirmar que la regulación hubiera sido más acertada, en cuanto a técnica legislativa para establecer la competencia del fuero contencioso, referir a la materia, bajo el prisma del Código de Procedimiento Contencioso Administrativo (ley 7182).

Sin embargo, ello no alcanzaría eximir a los operadores jurídicos de otras numerosas problemáticas de interpretación que dichos términos han causado al momento de determinar la competencia del fuero.

Desde otro ángulo corresponde afirmar que la posibilidad de proliferación de cuestiones de competencia y por ende atraso en la resolución del fondo de las acciones, resulta una presunción que no se confirma en el terreno de los hechos, más bien ha quedado totalmente desvirtuada conforme los datos de actuación, presentados en el presente trabajo.

El principio de competencia indiscriminada concebido en la ley original tenía como fin evitar los conflictos de competencia, pero ellos no han aumentado con la competencia especializada, de manera que se haya desnaturalizado la acción constitucional. Por lo que por sí misma la especialización no ha perjudicado la celeridad que imperiosamente debe animar el proceso de amparo como así tampoco el acceso a la jurisdicción, lo que nos lleva a afirmar que la tutela judicial efectiva se encuentra resguardada.

Es importante señalar que, el principio de inmediatez, no ha sido comprometido pues, las distancias existentes no constituyen actualmente por sí un obstáculo para el acceso a la jurisdicción, dada la comunicación territorial entre las localidades, entre las jurisdicciones donde existen cámaras con competencia contencioso administrativa y las circunscripciones donde no las hay. A tal circunstancia acrece la tramitación de los expedientes por medios electrónicos, que reduce significativamente la actuación presencial de las partes en los tribunales. Todo ello, sin perjuicio de que, ante una circunstancia particular en la que la competencia fijada fuera un obstáculo para acceder a la jurisdicción, pueda admitirse la prórroga al tribunal más cercano a fin de no afectar el derecho a la tutela judicial efectiva.

En cuanto a la cuestión de que la reforma otorga competencia a un tribunal que es Cámara de primera instancia, cabe recordar que algunos doctrinarios  ya referían hace tiempo sobre la conveniencia de dar competencia a los tribunales colegiados, cuando integraran un tribunal de instancia única, no cuando son de instancia apelada.

Es lo que ocurre con las cámaras contencioso administrativas, tribunales colegiados de primera instancia, cuya intervención posibilita llegar a la instancia de apelación ante el superior tribunal de la Provincia de manera más expedita, con la posibilidad de obtener en menor tiempo un pronunciamiento definitivo sobre la cuestión. Cabe señalar, en este punto, que los temores sobre la complejidad que podría acarrear la recurribilidad de las decisiones tomadas en el fuero contencioso no han tenido asidero en la práctica.

La complejidad del mundo jurídico contemporáneo impone la especialización a nivel de magistratura y de estudios jurídicos. Por lo común este principio se explica por razones de eficiencia, dado que el mejor conocimiento de la rama que se elija (conocimiento que no importa solamente la aprehensión intelectual de leyes, códigos y principios, sino la ambientación y adaptación mentales a los matices y particularidades de la disciplina) redunda en beneficio de la preparación del abogado o del juez.

A todo ello se añade como elemento definitorio, la objetividad que deriva del cumplimiento de las normas de competencia, por las que el juez natural del proceso es el anterior y predeterminado a la causa, no el designado o escogido para ella.

Legislada la cuestión de conformidad a las circunstancias indicadas resulta acertado que en ciertas administraciones de justicia la competencia se delimite para determinados jueces, en orden a su idoneidad por materia, sin que ello implique crear condiciones de desventaja para algunos y de ventaja para otros, vulnerando el principio de igualdad y debido proceso.

La especialización de los tribunales por materia no se opone a la garantía de juez natural. Lo relevante radica en si los medios existentes resultan eficaces para garantizar la operatividad de los derechos fundamentales y el acceso a la jurisdicción.

De tal manera podemos concluir que la competencia establecida por la ley provincial constituye una manera de organización de distribución de causas de acuerdo a la materia y a la especialización de los fueros, que presupone decisiones propias de política legislativa y que respeta las normas constitucionales sobre organización de la administración de justicia que se encuentran dentro de las competencias provinciales, como así también el sistema republicano de gobierno.

En esa línea podemos afirmar, confirmando la hipótesis planteada al comienzo, que la competencia conferida a fueros especializados en la Provincia, además de constituir una medida de ordenación y distribución de causas, resguarda la garantía de tutela judicial efectiva y constituye una medida válida y eficiente en orden a la vigencia de los derechos fundamentales que tal acción pretende salvaguardar, lo que resulta verificado a través de los datos obtenidos del análisis de la actuación del fuero y la jurisprudencia en esta materia desde que se llevó a cabo la reforma legal.



7. A modo de conclusión

El interés en abarcar la problemática planteada se relaciona con la importancia de mantener en el orden estatal ese delicado equilibrio entre autoridad y libertad, potestades públicas y derechos individuales, que tanto pesan en orden al mantenimiento de una república democrática.

En ese ámbito la acción de amparo –instrumento y, a la vez, garantía–, constituye una valioso mecanismo para la protección de los derechos constitucionales, que –para su real vigencia– debe mantener un necesario equilibrio entre derecho procesal y material, de manera que formalismos normativos no coarten el acceso a una pronta intervención jurisdiccional, ya que si bien la acción no está destinada a reemplazar los medios ordinarios “eficaces” previstos para solucionar cierto tipo de controversias, su exclusión no puede fundarse en una apreciación meramente ritual que afecte el derecho a la jurisdicción.

En cuanto a los reparos que pueden caber a la justicia contencioso administrativa, cabe traer a colación las palabras de Ricardo Haro, referidas al control de constitucionalidad, que nos recuerda: “A nadie se le escapa que los jueces, al ejercer la revisión jurisdiccional de superlegalidad, están asumiendo una control jurídico, pero de vastas y profundas connotaciones políticas […] ya que no puede concebirse que solo sea político el poder cuando se elabora la ley o cuando se la ejecuta, y no cuando se la enerva y margina del sistema jurídico válido de un Estado […] Quiérase o no, el Poder Judicial deja de ser aquel poder neutro de Montesquieu, para ser el tercer poder; aquel que desde una perspectiva fundamentalmente jurídica, trasunta todo un pensamiento político, cargado de ideología y axiología constitucionales”.

Ningún juez puede escapar de esa conjetura, sin embargo, la exigencia y los mecanismos de control deben perfeccionarse y desarrollarse, cuando la problemática se relaciona con el control judicial de la administración y más aún en una acción donde el control –valga la redundancia– de constitucionalidad y convencionalidad es inherente como en el amparo.

Como se trató en el capítulo II del presente no existe un control judicial perfecto de la administración pública, como toda actividad humana, este es siempre perfectible. La justicia será buena o mala según como se la emplee. No obstante, del análisis llevado a cabo se concluye que la especialización no ha desnaturalizado la celeridad que imperiosamente debe animar el proceso de amparo en el control de la función administrativa.

Las zonas grises que pueden darse en la asignación de competencia, encuentran solución pronta e inmediata cuando la ley atribuye al juez requerido atribuciones suficientes para entender en la acción sometida a su jurisdicción.

La eficiencia técnica, los principios éticos, la atribución de competencia claramente indicada por ley y de acuerdo a los conocimientos específicos del juez, son todos elementos que afianzan la tesis de competencia especializada.

En síntesis, la reforma legal ha sido blanco de múltiples críticas, pero también ha sido objeto de reconocimiento por la necesidad de organización de la competencia en amparo en orden a la especialización de los tribunales.

Puede decirse que la actuación de los tribunales ha procurado evitar conflictos de competencia y contribuir a la celeridad en los procedimientos de conformidad a los principios normados en la Constitución Nacional y Tratados Internacionales (derecho a ser oído, plazo razonable, tribunal independiente e imparcial, recurso rápido, sencillo, efectivo).

Dice el poeta Antonio Machado en su obra Proverbios y Cantares:

“Caminante, son tus huellas, el camino, y nada más;

caminante, no hay camino, se hace camino al andar.”

El camino de la competencia especializada se está transitando y hoy a partir de este análisis podemos concluir que la asignación de competencia especializada es un cambio positivo en la organización jurisdiccional.

Es importante de aquí en adelante seguir evaluando el rastro que imprima la actuación de las cámaras contencioso administrativas en las acciones de amparo contra el Estado, en orden al efectivo cumplimiento del principio de igualdad y acceso a la justicia, atento el particular interés que despierta esta valiosa acción para todos, magistrados, justiciables y auxiliares de justicia, en el ánimo que su función y fin último es el efectivo resguardo de los derechos fundamentales y la efectiva vigencia de la forma republicana de gobierno.



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