Nota a fallo: TSJ Córdoba -en pleno-, A. n.º 53, 20/04/2021, “De Ferrari Rueda, Patricia c/ Provincia de Córdoba – Amparo (Ley 4915) – Recurso de Apelación (Expte. 9637926)”
Sumario: 1. Introducción. 2. Hechos de la causa. 3. La resolución. 4. Los fundamentos del tribunal. 5. Reflexiones. 6. La acción de impugnación constitucional innominada.
1. Introducción
El artículo 99 de la Constitución de Córdoba consagra la potestad disciplinaria de la legislatura respecto de sus miembros. Los actos legislativos dictados en ejercicio de esa potestad pueden ser llevados a revisión judicial
, pero no hay en nuestro sistema jurídico local una vía procesal expresamente prevista para ello. Esta problemática se aborda y se supera con el dictado de la resolución que se comenta.
2. Hechos de la causa
En el mes de octubre del año 2020, la Legislatura de la Provincia de Córdoba aplicó a la legisladora Patricia De Ferrari Rueda una sanción disciplinaria consistente en seis meses de suspensión sin goce de haberes más la prohibición de representar a la Legislatura y ejercer como autoridad en las comisiones por lo que resta de su mandato, por haber emitido una opinión a través de la red social twitter que fue considerada injuriante para el Cuerpo (no importa a los efectos de esta nota el contenido de los tweets ni la discusión acerca de la legitimidad de la sanción ).
Con motivo de la sanción, la legisladora interpuso acción de amparo en los términos de la Ley 4915 en contra de la Provincia de Córdoba. La Cámara Contencioso Administrativa de 2° Nominación de la ciudad de Córdoba, desestimó formalmente la acción por considerar que los actos de juzgamiento político de fuente directamente constitucional corresponden a la competencia originaria del Tribunal Superior de Justicia (en adelante, TSJ), y que la vía procesal adecuada para su impugnación es el recurso de inconstitucionalidad.
La parte actora apeló la desestimación del amparo, y en simultáneo, planteó recurso de inconstitucionalidad ante la legislatura. El recurso fue rechazado mediante resolución fundada, y acudió en queja ante el TSJ.
De manera que, la actora llegó con su planteo a la Sala Electoral y de Competencia Originaria del TSJ por dos vías diferentes, a través de la apelación de la desestimación del amparo, y mediante recurso de queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad (hasta allí dos posiciones en pugna, el amparo y el recurso de inconstitucionalidad).
Acumuladas las acciones en el TSJ, tomó intervención el Fiscal General y fijó una tercera posición. Sostuvo que la actora debió canalizar su pretensión mediante recurso de casación directo ante el máximo Tribunal.
En ese estado del proceso, se corrió vista a la demandada, Provincia de Córdoba, para que ejerza su defensa acerca de lo planteado y debatido en el proceso, y seguidamente, se dictó el Auto Interlocutorio n.º 53 que reencauza procesalmente el trámite y fija los lineamientos procesales para la revisión a futuro de este tipo de estos actos sancionatorios.
3. La resolución
El escenario planteado exigía al Tribunal Superior de Justicia una definición acerca de la vía procesal idónea para impugnar judicialmente los actos disciplinarios de la legislatura. La particularidad del caso, es que el TSJ no se inclinó por ninguna de las tres alternativas planteadas en la causa sino que propuso una cuarta, no conocida hasta entonces: la Acción de Impugnación Constitucional Innominada.
Previo efectuar una reseña de los principios de zona de reserva jurisdiccional (la facultad de organizar la administración de justicia es materia exclusiva de las provincias) y margen de apreciación provincial (las provincias son libres de diseñar el cauce procesal constitucional local), analiza cada una de las alternativas procesales planteadas en la causa, exponiendo la inconveniencia de cada una de ellas. Coloca los principios de acceso a la justicia y la tutela judicial efectiva como valores supremos a realizar, con independencia de la vía procesal que finalmente escoja como la más apta.
En relación a las alternativas planteadas, descarta el “recurso de inconstitucionalidad”, centralmente, en la medida que ese recurso no serviría para impugnar la errónea aplicación de una ley sino para cuestionar su validez constitucional. Este recurso compartiría además las dificultades prácticas que enuncia respecto de la casación.
Sobre el “recurso de casación”, destaca la imposibilidad de la legislatura de intervenir en la fase de admisión y expedirse preliminarmente sobre la impugnabilidad objetiva y subjetiva, y sobre el cumplimiento de los requisitos formales de modo, tiempo y lugar que debe revestir la impugnación y su fundamentación .
Luego descarta la “acción declarativa de inconstitucionalidad”, en la medida que por esa vía solo podrían ser objeto de control las normas de carácter impersonal y abstracto, como así también en función de su rol meramente declarativo, y no de condena, tal como se pretende en la causa.
Por último, en relación a la “acción de amparo”, si bien reconoce que en el orden federal es común que se interponga ese tipo de acción para el control de los actos legislativos, y pese a reconocer también la existencia de jurisprudencia local de juzgados inferiores sobre revisión de correcciones disciplinarias a través de acción de amparo, no obstante ello, entiende que el control de estos actos corresponde a la competencia en pleno del TSJ por la responsabilidad político constitucional que conlleva el ejercicio de ese poder disciplinario.
4. Los fundamentos del tribunal
Para justificar su competencia originaria y exclusiva para el control de estos actos, el TSJ destaca la importancia y la gravitación institucional que implica el ejercicio del poder disciplinario por parte de la legislatura, en la medida que se trata de un enjuiciamiento de carácter político-constitucional, desplegado por el órgano representativo por naturaleza de la voluntad popular y de fuente directamente constitucional.
Sostiene que el control judicial de este tipo de actos políticos constituye un cometido excepcional y extraordinario del TSJ, y que la apertura de su competencia originaria a este tipo de procesos es la única manera de conciliar la prerrogativa disciplinaria de origen constitucional que ejerce la legislatura, con el carácter de órgano máximo del Poder Judicial que representa el TSJ.
Además, argumenta que el poder judicial se organiza en base a un deslinde entre la competencia constitucional y legislación infraconstitucional, correspondiendo la primera al TSJ.
Por último, el Tribunal menciona que dadas las particularidades que presenta el Derecho Parlamentario Disciplinario –principalmente la corta duración de los mandatos de los legisladores (“corta” en relación a los tiempos de un proceso judicial ordinario)- podría configurarse un supuesto de denegación de justicia si el TSJ, como órgano natural de control de los actos políticos, no llegase a ejercer en tiempo su función de control constitucional y convencional (esta idea desalentaría las acciones que no tramitan ante su sede).
5. Reflexiones
Es destacable el posicionamiento que el TSJ muestra a lo largo de la resolución orientado a garantizar de manera efectiva los principios de acceso a la justicia y tutela judicial efectiva a los que coloca como norte de su argumentación.
No obstante ello, parece que tanto esfuerzo argumentativo por justificar su competencia originaria y exclusiva para la revisión de este tipo de actos (consagrando una excepción al art. 165 de la C.P y creando una acción innominada) podría haberse evitado habilitando el cauce de la acción de amparo, que ya se encuentra prevista por el legislador en la Ley 4915 como vía impugnativa de los actos de la legislatura.
El argumento más relevante del TSJ para justificar su competencia originaria está basado en el carácter político-constitucional del juzgamiento disciplinario que ejerce la legislatura.
El TSJ asume implícitamente la distinción que realiza la Cámara 2° en el Auto denegatorio del amparo , según la cual, la revisión de la potestad administrativa disciplinaria que ejerce la Administración integra la competencia de las Cámaras Contencioso Administrativas, mientras que la revisión del enjuiciamiento político disciplinario que realiza la legislatura corresponde a la competencia originaria del TSJ.
Esta idea, compartida por el TSJ y la Cámara, parecería resultar contradictoria con la tesis sostenida por el propio TSJ en el Considerando V.1 de la resolución, cuando se pronuncia sobre el alcance de la revisión judicial de los actos políticos . Allí sostiene que los actos políticos son revisables judicialmente pero solo respecto de su juridicidad, esto es, respecto del contenido normativo del acto sin que corresponda al poder judicial inmiscuirse, y menos sustituir, su contenido político (el mismo alcance que se predica respecto del control del acto administrativo ).
La postura sostenida por la Cámara y el TSJ -respecto de que las Cámaras controlan los actos administrativos y el TSJ los actos políticos- resultaría contradictoria con la tesis sobre el alcance del control judicial de los actos políticos (y de los actos administrativos), en la medida en que cualquiera fuera el acto sometido a revisión, ya sea un acto político o un acto administrativo, en cualquier caso el Tribunal debería limitarse a la revisión de la juridicidad del acto (su contenido normativo), con independencia del contenido político o discrecional de ese acto. Si el órgano judicial controla solo la “juridicidad”, debería dar lo mismo que ese control se ejerza sobre un acto político o sobre un acto administrativo, en la medida en que la porción del acto que da su identidad como acto político o acto administrativo, es decir, su esencia, no puede ser controlada ni sustituida por el poder judicial.
La circunstancia de que el acto provenga del poder legislativo no debería tener ninguna incidencia sobre el control judicial, si es que efectivamente el control se limita a cuestiones estrictamente jurídicas.
La relevancia que da el TSJ al control del juzgamiento político constitucional que ejerce la legislatura, y que asume como propio de su competencia originaria y exclusiva, solo tendría sentido en caso de que el poder judicial pudiese controlar de alguna manera el contenido político del acto -una posibilidad hipotética ya que se encuentra vedada en nuestro sistema jurídico-. Solo en ese caso podría entenderse que la responsabilidad del control judicial de los actos políticos requiere por su envergadura de la competencia del máximo órgano judicial.
Siguiendo el razonamiento que aquí se propone -que si solo es controlable la juridicidad de los actos políticos y administrativos daría lo mismo que el control judicial se ejerza sobre un acto u otro- no habría motivo suficiente para sustraer de las Cámaras Contencioso Administrativas la competencia que la Ley 4915 les asigna para el control judicial de los actos de la legislatura mediante acción de amparo.
Por lo demás, la acción de amparo es perfectamente compatible con el resto de los argumentos del TSJ.
Es compatible para ejercer el control de constitucionalidad y convencionalidad del acto ya que esta acción admite planteos de inconstitucionalidad e inconvencionalidad. De aquí que no sería un motivo suficiente el hecho de que la potestad disciplinaria de la legislatura tenga fuente directamente constitucional. Cualquier exceso en el ejercicio de una potestad constitucional puede ser controlado mediante amparo. Además, esta acción ofrece un procedimiento sumario, compatible con la duración del mandato de los legisladores para que el control judicial no se torne abstracto (aspecto que también fue considerado por el TSJ). Por último, la circunstancia de que el acto provenga de la legislatura, tampoco excluye la posibilidad de su revisión mediante acción de amparo, ya que la Ley 4915 así lo prevé expresamente.
Además, el propio TSJ reconoce que hay antecedentes de revisión de actos políticos por vía de amparo, tanto en la justicia de Córdoba como a nivel nacional.
De manera que ninguno de los argumentos del TSJ justificaría la sustracción del control judicial de este tipo de actos, por vía de acción de amparo, de la competencia de las Cámaras Contencioso Administrativas.
6. La acción de impugnación constitucional innominada
Más allá de las reflexiones del autor, la resolución del TSJ es novedosa. Así como la Corte Suprema de Justicia de la Nación dio carta de ciudadanía a la acción de amparo en el año 1957 con el fallo "Siri" (Fallos 239:459), de algún modo es asimilable a este Auto n.º 53 con la creación de la acción de impugnación constitucional innominada.
La acción nace a partir de habilitar una excepción al artículo 165 de la Constitución Provincial (CP), bajo la necesidad de que el órgano máximo del poder judicial provincial, por vía autónoma y principal, fiscalice posibles desviaciones constitucionales en el ejercicio de la potestad disciplinaria que ejerce la Legislatura de Córdoba en virtud de lo dispuesto por el artículo 99 de la CP.
Se trata entonces de una acción de carácter implícito (art. 20 CP) y de condición operativa (art. 22 CP) y efectiva (8.1 y 25 CADH). Su impugnabilidad subjetiva se circunscribe a los legisladores (quienes pueden ser pasibles de sanción) y su impugnabilidad objetiva, estará dada por las decisiones que la legislatura dicte en ejercicio de esa potestad (art. 99 CP).
La acción se presenta directamente ante el TSJ en pleno impugnando el acto legislativo (entendemos que en el plazo de quince días, establecido para los recursos extraordinarios ante el TSJ), y tramita como juicio abreviado en los términos del art. 507, y siguientes del Código Procesal Civil y Comercial de Córdoba, ante la necesidad de garantizar un trámite expeditivo.
Notas
* Abogado, UNC. Especialista en Derecho Administrativo, UNR. Maestrando en Derecho y Argumentación, UNC. Integrante del Estudio Jurídico Gentile-Saravia.
1 La posibilidad de control judicial de los actos políticos ha sido aceptada por el TSJ en sus precedentes, entre ellos: TSJ, Sec. Elect. y de Comp. Orig., en pleno, Sent. n.° 7, 19/06/2012, “Arrascaeta”; Sec. Elect. y de Comp. Orig., en pleno, Sent. n.° 12, 26/12/2012, “Quiroga”; entre muchos otros. Para leer más sobre el alcance del control judicial de los actos políticos: Domingo J. Sesín, “El juez solo controla. No sustituye ni administra. Confines del derecho y la política”, A&C, Revista de Direito Administrativo & Constitucional, n.° 12 (2012): 51-84; Domingo J. Sesín, “Intensidad del control judicial de los actos políticos. El núcleo político discrecional excluido”, RDA, n.° 46 (2003): 763.
2 El A.I. n.º 53 contiene siete (VII) Considerandos desarrollados en 28 páginas, y solo en el Considerando V.2 se aborda la cuestión procesal que motiva esta nota. El resto de los Considerandos tratan la cuestión de fondo, la medida cautelar y las costas, sobre las que esta nota no hace ninguna consideración.
3 El TSJ tiene dicho que el juicio de admisibilidad no se agota en sus presupuestos formales, sino que incluye un examen preliminar o superficial de la causa de impugnación (cfr. TSJ Córdoba, Sala Civ. y Com., Sent. n.° 122, 11/11/2002).
4 El artículo 165 de la Constitución Provincial establece de manera taxativa los supuestos que corresponden a la competencia del Tribunal Superior de Justicia de manera originaria y exclusiva, y ha sido interpretado de manera restrictiva por el máximo Tribunal. Mediante esta resolución se está haciendo una excepción a esa regla, de allí que el Tribunal refiera a una “apertura” de su competencia.
5 “Artículo 4º bis Ley 4915. “Será competente para conocer de la acción de amparo interpuesta en contra de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de la Provincia de Córdoba, sus entidades autárquicas o descentralizadas, empresas del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades de Economía Mixta, la Cámara en lo Contencioso Administrativo que esté de turno, y en las Circunscripciones del interior de la Provincia, las Cámaras Civiles y Comerciales de turno competentes en lo contencioso administrativo, en el lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto”.
6 La Cám. 2º Cont. Adm. Córdoba, desestimó la acción de amparo mediante A. n.º 336, del 19/11/2020, y en esa oportunidad sostuvo: “VII. […] El juez natural para el control de los actos que hacen efectiva la responsabilidad política sobre autoridades políticas y por órganos constitucionales provinciales, es la “cabeza” del Poder Judicial en la Provincia, esto es, el Tribunal Superior de Justicia”. “VIII […] Pero es del caso, que el control judicial de que se trata, debe ser promovido por ante el Juez Natural (art. 18 C.N.), definido por la tradicional y consolidada doctrina jurisprudencial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y del Tribunal Superior de Justicia, en los casos análogos reseñados, todos referidos a supuestos de responsabilidad política y no administrativa, como es inherente a esta Cámara”.
7 “V.1. […] Con similar razón, este TSJ ha considerado que “resulta materia revisable por el Poder judicial, si el órgano que ejerce la facultad privativa (...) se aparta en forma evidente de aquéllas y las leyes que reglamentan su ejercicio”. En abono de esta interpretación, ha dejado en claro que la tradicional doctrina de las cuestiones políticas (al abordar disputas alrededor de procederes legislativos internos) no es oponible si se detecta la trasgresión a los límites que la Constitución fija y en cuanto esta pueda exigir el restablecimiento de derechos y garantías confiados a su función, de modo que “los excesos y demasías no quedan por eso fuera de su sanción”. Inclusive, en dicha oportunidad, este tribunal ha alertado que la no judiciabilidad únicamente resultaría aceptable como límite cuando el desenvolvimiento del análisis se ciñe al marco constitucional de competencias y procedimientos en él definidos y, por lo tanto, no perturba derechos, libertades y valores supremos que el sistema fundamental reconoce, puesto que “de lo contrario, corresponderá a los jueces -en su calidad de guardianes de la Constitución- asumir jurisdicción sobre el tópico. Como bien lo sostiene Gelli, ‘si las Cámaras legislativas extralimitan su competencia, afectando derechos subjetivos, cabe el control judicial de esos excesos sin vulnerar, desde luego, las atribuciones privativas de aquellas Cámaras’ (Gelli, M. Constitución de la Nación Argentina, La Ley, Buenos Aires, 2008, T. II, p. 97)”. Poco tiempo después, ha subrayado este TSJ que el límite al control prescripto por la Constitución respecto del alcance del derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra precisamente en el de la juridicidad, esto es “allí hasta donde penetra la normatividad” que es justamente hasta donde “debe alcanzar la revisabilidad para controlar sus violaciones”.
8 Sobre el alcance del control judicial de los actos administrativos y políticos, puede leerse: Sesín, “El juez solo…”, pp. 51-84. Del mismo autor: “Intensidad del control…”, p. 763.
