Sumario: I. Introducción. II. Hechos. Decisión del tribunal. La ratio decidendi. III. Análisis del autor. IV. Conclusiones.
I. Introducción
El artículo que se presenta se circunscribe a la posibilidad que tiene la Administración de dictar medidas de recorte salarial en épocas de crisis económicas y sociales -como la que estamos atravesando con motivo del Covid-19- tendientes a salvaguardar el bien común, dentro del marco de la razonabilidad y de la interdicción de la arbitrariedad.
El 3 de noviembre del año 2020, la excelentísima Cámara Contencioso Administrativa de Tercera Nominación de la ciudad de Córdoba resolvió la causa “Zeballos Ximena c/ Municipalidad de San Antonio de Arredondo – Amparo (Ley 4915) - Expte. 9249869”. La sentencia analizó la constitucionalidad, legalidad y razonabilidad de la Resolución Municipal N.° 003/RM/2020 que dispuso no abonar el 50% del monto que percibían los locadores de servicios profesionales que no estaban afectados a la prestación de servicios esenciales y que no concurrían a prestar servicios al Municipio con motivo de la pandemia, dentro de los cuales estaba comprendida la actora.
Atento a lo dicho, es que el fallo “Zeballos c/ Municipalidad de San Antonio - Amparo” ha sido escogido para analizar en tanto obedece a la importancia de realizar una exégesis armónica de las normas, principios y hechos referentes a lo acontecido con motivo de la pandemia sin precedentes que azota al mundo entero con motivo del Covid-19, la cual ha producido una caída sin precedentes en la economía –provocando un merma notable y latente en la evolución de los ingresos de las administraciones provinciales y municipales de nuestro país.
Esto llevó a algunas provincias y municipios a tomar medidas de tinte económicas y sociales, como la atacada por la accionante en el presente fallo, en aras de propender a la sustentabilidad de las finanzas con el objeto de alivianar la carga al Estado que en el marco de la pandemia debe asistir económicamente a los sectores más vulnerables de la sociedad, con el fin de proteger el interés público municipal.
Además, resulta trascendental el enfoque jurídico utilizado por el cimero tribunal para resolver la causa en el marco de la pandemia con motivo del Covid-19 y la crisis económica que acarrea y acarreó desde su inicio.
En el fallo, se analizó también las prerrogativas exorbitantes de la Administración propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en los contratos, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.
Por último, es importante el presente fallo, en razón que son escasos los precedentes judiciales donde se justifica el recorte remunerativo en razón de situaciones excepcionales de emergencia como la que estamos atravesando. En lo particular, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional, 02/06/2000” determinó que, el Estado puede disminuir la remuneración de sus agentes, ya que aquellos no tienen un derecho subjetivo al mantenimiento del monto remunerativo. Siempre en la medida que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia en forma transitoria.
II. Hechos. Decisión del tribunal. La ratio decidendi
Con motivo de la crisis económica y social que trajo aparejada el Covid-19, el municipio de San Antonio de Arredondo con fecha 24 de abril del año 2020 dictó la Resolución N.° 003/RM/2020 que dispuso “…No Abonar por el mes de abril del año 2020 el cincuenta por ciento (50%) del monto que perciban por la prestación de servicios profesionales a las personas nominadas en su Anexo… y que no se encuentran afectadas al cumplimiento de tareas por el Municipio en el marco de la emergencia sanitaria declarada en la Localidad…”. Acto administrativo que fue refutado por la actora como lesivo de sus derechos.
La accionante -psicóloga y locadora de servicios profesionales de la municipalidad- interpuso demanda de amparo en contra del municipio, peticionando la declaración de inconstitucionalidad e ilegitimidad manifiesta de la resolución, peticionando a la Administración el cabal cumplimiento de sus obligaciones y el pago íntegro de sus honorarios de carácter alimentario.
Por su parte, el municipio demandado, esgrimió que la medida fue dictada solamente durante el mes de abril del año 2020, con el fin de evitar e impedir efectos irreparables en la economía, en resguardo del interés público y en el marco señalado, con el fin de preservar todas las fuentes de trabajo y poder abonar en parte los salarios de los empleados y afrontar las obligaciones indispensables para la localidad; extendiéndose a todos los sectores y actividades del municipio en razón de la emergencia/urgencia en la contención del gasto para sortear y palear una crisis económica-financiera, pública, notoria y sin precedentes en la historia del país.
La decisión de la Cámara Contencioso Administrativa de 3ra. Nominación de la ciudad de Córdoba, la cual se encuentra firme, resolvió no hacer lugar al amparo interpuesto, entendiendo que la resolución atacada constituye una medida razonable con miras al interés general, en el particular contexto derivado de la pandemia.
En sus fundamentos la Excma. Cámara determinó que, a los fines de resolver, no puede soslayarse el excepcional contexto fáctico en el que ha sido dictada la resolución atacada. La pandemia desatada en razón del Covid-19, ha impactado en forma extraordinariamente grave a nivel mundial, no solo en el aspecto estrictamente sanitario, con una cantidad inconmensurable de contagiados en todos los rincones del planeta, que ha dejado un sinnúmero de personas fallecidas a causa de la enfermedad; sino que, las medidas que necesariamente debieron adoptarse a los fines de contener y limitar la propagación del virus llevaron a una crisis económica social que aún subsiste y cuyos efectos y consecuencias lejos están de poder determinarse.
Asimismo, el Tribunal entendió que los gobierno de todas las jurisdicciones se encontraron con el desafío de pilotear esta tormenta, y si de por sí, los recurso son escasos para satisfacer en situaciones normales todos los requerimientos sociales de la población a su cargo; frente a la crisis económica desatada en virtud del resentimiento de las actividades comerciales, industriales y de servicios del sector privado y el impacto sobre la actividad laboral; necesariamente, aumenta el requerimiento de asistencia social, mientas que disminuyen los ingresos públicos.
Además de ello, consideró que los fundamentos de las características de la contratación administrativa, está dada por la desigualdad de las partes, donde la Administración cuenta con facultades exorbitantes del derecho común; que encuentra su sustento en los distintos fines que persiguen las partes contratantes. La actuación administrativa tiene en miras el bien común, el interés público y social por el cual debe velar.
Por último, el Tribunal sentenciante fundó la resolución, determinando que no existe duda alguna que existió una grave modificación en las condiciones fácticas que rodearon la contratación, dado lo efectos, tanto sanitarios como económicos sociales, de la pandemia declarada por el Covid-19. Por todo ello, consideró que la resolución atacada en el proceso resultó una medida razonable con miras al interés general, en el particular contexto fáctico derivado de la pandemia.
III. Análisis del autor
La escasez de precedentes al respecto, suman al fallo analizado junto con el del “Guida” a veredictos judiciales que determinaron válidas las medidas dictadas por la Administración en situaciones excepcionales en razón de crisis económicas sin precedentes, tendientes a salvaguardar el interés público de la población.
Frente a un panorama excepcional, notorio, ante la crisis sanitaria global que apareja y aparejó el Covid-19, que ocasionó un derrumbe mundial de la economía, donde países como el nuestro no se encontró exento, tal como lo estableció el Tribunal, se encuentran razonables y justificadas medidas extraordinarias de recorte salariales como las adoptadas en el caso sometido al presente.
Frente a un panorama excepcional, que implicó la toma de decisiones por parte de todos los poderes del Estado y en todos sus niveles (nación, provincia y municipios), la resolución atacada luce totalmente razonable, cuando la principal finalidad de todas las acciones de gobierno ha sido el resguardo del interés público. No estamos frente a una restricción a derechos adquiridos, y aun cuando así se entendiera, en épocas de excepción como la que vivimos, es necesario imponer restricciones con el fin de asegurar el bien común.
La situación de excepcionalidad en virtud de la situación de crisis económica sin precedentes, da cuenta de la legitimidad de los fines buscados que se pretenden preservar con el dictado de la medida atacada, teniendo pleno sustento la norma desde este prisma.
Así lo estableció la Corte Suprema de Justicia de la Nación, toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (CSJN, “Guida, Liliana c. Poder Ejecutivo Nacional”, 02/06/2000). La intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ya que la ley fundamental solo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la nación, los ministros del poder ejecutivo, los jueces de la nación y los miembros del ministerio público (arts. 92, 107, 110 y 120, Constitución Nacional). No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Asimismo, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional se ha puntualizado, que el derecho a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a mantenerlos en actividad, aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o por otras causas igualmente razonables (Fallos: 261:361, entre otros).
Además de ello, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en otro precedente, sostuvo que “el concepto de emergencia abarca un hecho cuyo ámbito de aplicación temporal difiere según circunstancias modales de épocas y sitios. Se trata de una situación extraordinaria, que gravita sobre el orden económico social, con su carga de perturbación acumulada, en variables de escasez, pobreza, penuria o indigencia, originada en un estado de necesidad al que hay que ponerle fin. La etiología de esta situación, sus raíces profundas y elementales, y en particular sus consecuencias sobre el Estado y la sociedad, al influir sobre la subsistencia misma de la organización jurídica y política, o el normal desenvolvimiento de sus funciones, autoriza al Estado a restringir el ejercicio normal de algunos derechos patrimoniales tutelados por la Constitución Nacional”.
Como ya fue señalado, el contexto social imperante hizo necesario el dictado de la resolución de que se trata, con el objeto inmediato de resguardar la economía del municipio y para poder preservar las fuentes de trabajo.
La administración ejerció una facultad de neto corte discrecional, su modificación en miras al bien común constituye una facultad de iusvariandi discrecional, teniendo como finalidad exclusiva el bien común.
Cabe señalar al respecto que, sin dejar de reconocer lo excepcional de una medida de esta índole, y con independencia de la caracterización que se le asigne a la relación de empleo público -contractual para algunos y reglamentaria para otros-, la doctrina nacional admite esta atribución estatal. En tal sentido, Marienhoff expone: “Los que afirman que el sueldo puede ser ‘disminuido’ se fundan en que éste no corresponde a una situación contractual, sino a una mera situación estatutaria, legal o reglamentaria: de ahí la posibilidad de ser modificado en cualquier momento, para el futuro. Comparto esta solución, pero disiento totalmente en sus fundamentos. El sueldo puede ser modificado en su monto, porque, precisamente, en la especie se trata de un contrato ‘administrativo’ stricto sensu, a cuyo respecto, entre las prerrogativas de la Administración Pública, está la de ‘modificar’ el contrato dentro de ciertos límites...” (Marienhoff, 1970).
En el marco de la relación de empleo público el poder ejecutivo goza -en el ámbito de su competencia- de prerrogativas exorbitantes propias del régimen ius administrativo que le permiten, a fin de satisfacer en la mejor forma el interés público, introducir modificaciones en el contrato, siempre que ellas sean razonables y no signifiquen una alteración sustancial de sus condiciones.
IV. Conclusiones
La medida adoptada integra la discrecionalidad técnica y política de la Administración, y dentro de tal marco, la libertad de administración es amplia y su decisión –salvo supuesto de arbitrariedad- no resulta susceptible de ser calificada de ilegítima por haber optado por uno de los posibles criterios.
Se trataría de la figura del iusvariandi, donde la CSJN tiene dicho que, con ciertos límites, se admite como prerrogativa del Estado; mientras que, si se le otorgara naturaleza reglamentaria o estatutaria, entonces, también se podría adoptar esta medida para el futuro, porque “nadie tiene derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentos ni a su inalterabilidad”.
Por su parte, tal como lo estableció la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el Estado -en este caso el municipal- puede disminuir la remuneración de sus agentes -salvo que la ley fundamental expresamente garantice su intangibilidad-, aquellos no tienen un derecho subjetivo al mantenimiento del monto remunerativo. Ello, claro está, en la medida que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia en forma transitoria.
Asimismo, con relación a la garantía establecida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional se ha puntualizado, que el derecho a la estabilidad en el empleo público no es absoluto, de modo que coloque a sus beneficiarios por encima del interés general, al obligar a mantenerlos en actividad, aunque sus servicios dejen de ser necesarios, ya sea por motivos de economía o por otras causas igualmente razonables.
La intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ya que la ley fundamental solo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la nación, los ministros. No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias. Aun la estabilidad administrativa reconocida en el art. 14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación “en ocasión de grave penuria nacional”, por lo que, ante la misma situación, no puede juzgarse inicua la decisión de disminuir -razonablemente- las remuneraciones en un contrato de locación de servicios profesionales.
En conclusión, la actividad administrativa desplegada y el resguardo de los intereses públicos en juego, tornó en valida, razonable y eficaz la decisión adoptada por la Administración municipal, no resultando la misma ilegal o arbitraria.
En definitiva, nos encontramos frente a un acto administrativo debidamente fundado en hechos y derechos, con una vigencia transitoria, dictado en el marco de una situación de excepción y crisis económica sin precedentes a nivel global y en plena protección del interés general.
