Sumario: 1. Introducción. 2. Cuestiones generales de la expropiación. 2.1 Noción. 2.2 Base constitucional. 2.3 Naturaleza. 2.3.1 Compraventa forzosa. 2.3.2 De derecho público. 2.3.3 Mixta. 2.4 Clases. 2.4.1 Expropiación normal. 2.4.2 Expropiación anormal. 2.4.3 Expropiación total. 2.4.4 Expropiación parcial. 2.4.5 Expropiación de urgencia. 2.5. Principios. 2.5.1 Es de carácter excepcional. 2.5.2 De interpretación restrictiva. 2.5.3 Es la última ratio. 2.5.4 Razonable. 2.6 Competencia local. 2.7 Aplicación supletoria de Código Civil y Comercial en materia expropiatoria. 3. La declaración de utilidad pública. 3.1 Noción. 3.2 Órgano competente. 3.2.1 Competencia legislativa. 3.2.2 Competencia ejecutiva. 3.3 Clases. 3.3.1 Específica o genérica. 3.3.2 Actual o diferida. 3.3.3 Concreta o abstracta. 3.4 Control judicial.
1. Introducción
El presente trabajo tiene por objeto abordar la cuestión relativa a la declaración de utilidad pública que tiene lugar dentro del campo expropiatorio.
Ello a los fines de indagar acerca de su regulación constitucional y normativa, como de las reglas que la gobiernan.
En virtud de tales razones, luego de analizar algunos aspectos generales de la expropiación nos adentraremos en el estudio de dicha temática a los fines de poner de resalto sus aspectos principales.
2. Cuestiones generales de la expropiación
2.1 Noción
La expropiación constituye el medio jurídico mediante el cual el sujeto expropiante logra que un bien, de cualquier naturaleza, sea transferido de un patrimonio a otro por causa de utilidad pública, previo el pago de una indemnización1 en dinero2, íntegra3, justa4 y única.5
2.2 Base constitucional
La Ley Fundamental Federal, en el art. 17, al regular los alcances de la garantía de la inviolabilidad de la propiedad en nuestro sistema constitucional, establece las pautas que debe cumplir la expropiación por causas de utilidad pública.
Primero, indica que debe estar precedida del dictado de una ley formal, es decir emanada del órgano legisferante (Congreso Nacional, legislaturas provinciales y Consejos deliberantes municipales), por medio de la cual se declare la utilidad pública del bien sujeto a expropiación.
Segundo, dispone que el desapoderamiento del bien debe estar precedido del pago de una indemnización.
Con relación a ello, ha dicho la Corte Suprema que: “La discreción de los poderes colegisladores y la indemnización del propietario, son elementos más que suficientes para asegurar con fundamento que la propiedad es inviolable en todo el territorio de la Nación, o por lo menos, no sería posible encontrar parte alguna en que estuviese rodeada de mayores garantías”.6
2.3 Naturaleza
Existen diversas posturas acerca de cuál es la naturaleza jurídica que cabe asignarle a la expropiación por razones de utilidad pública. Entre ellas, merecen destacarse las siguientes:
2.3.1 Compraventa forzosa
Esta tesitura, propia del derecho privado, considera que mediante la expropiación el sujeto expropiante incorpora de manera forzosa un bien a su patrimonio. En esa línea, se inscribe el pensamiento de cierta doctrina7 y algunos precedentes de la Corte Suprema Federal.8
Este enfoque, es el que surge del Código Civil cuando señala que nadie puede ser obligado a vender, sino cuando se encuentre sometido a una necesidad jurídica de hacerlo, la cual tiene lugar cuando hay derecho en el comprador de comprar la cosa por expropiación, por causa de utilidad pública.9
2.3.2 De derecho público
Por otro lado, hay quienes sostienen que estamos en presencia de un instituto de derecho público.10
Con tal orientación, se ha expedido la Corte Suprema nacional en ciertos pronunciamientos11. Expresamente, ha dicho el Alto Tribunal que ello es así, en virtud de que el proceso expropiatorio, que se inicia con la declaración de utilidad pública y finaliza con el pago de la indemnización justa y con la consiguiente transferencia del dominio al sujeto expropiante es, en su integridad, un instituto de derecho público.12
2.3.3 Mixta
Según otro enfoque, la expropiación es de naturaleza mixta en tanto es público en cuanto al fundamento de su ejercicio por la administración pública y de derecho privado en cuanto concierne al derecho del expropiado a su defensa.13
También, se registran algunos pronunciamientos de la Corte Suprema en esa línea de pensamiento.14
2.4 Clases
La expropiación por causa de utilidad pública admite diversas clasificaciones. De este modo, la expropiación puede ser: a) normal; b) anormal; c) total; d) parcial y e) de urgencia.
2.4.1 Expropiación normal
Es aquella que se verifica cuando no existe necesidad imperiosa, por parte del sujeto expropiante de contar rápidamente con el bien. En tal supuesto, luego de la declaración de utilidad pública se procura lograr el avenimiento en sede administrativa y en caso contrario se promueve el correspondiente juicio expropiatorio.
2.4.2 Expropiación anormal
En caso de fuerza mayor, o cuando se trata de una zona afectada por incendio, terremoto, inundación, epidemia, medidas de carácter militar por causa de guerra o cualquier otra circunstancia igualmente grave se suele autorizar al Poder Ejecutivo para prescindir de todo trámite legal para tomar la propiedad privada haciéndose cargo de la responsabilidad emergente de sus actos.
Luego, el Poder Ejecutivo debe gestionar ante el Poder Legislativo la sanción de una ley declarando de utilidad pública lo expropiado e iniciar de inmediato el procedimiento administrativo o el juicio de expropiación correspondiente.
Desde nuestra perspectiva, esta variante de la expropiación que está contemplada en numerosos sistemas provinciales, no cumple con las garantías constitucionales previstas en el art. 17 de la CN que requieren la existencia previa de la declaración de utilidad pública.
2.4.3 Expropiación total
Esta variante de la expropiación por causas de utilidad pública tiene lugar cuando la declaración de utilidad pública y la posterior expropiación versan sobre la totalidad del bien en cuestión.
2.4.4 Parcial
La expropiación es parcial, en cambio, cuando solo se declara la utilidad pública de una parte de un bien.
2.4.5 Expropiación de urgencia
En la expropiación de urgencia, frente a determinados supuestos, el expropiante obtiene inmediatamente la posesión del bien expropiado, siempre que consigne judicialmente el importe de la valuación fiscal del inmueble o el que establezca el organismo tasador.
Luego, una vez concretada la consignación y notificado el propietario de la misma, el juez declarará transferida la propiedad.
Desde nuestro enfoque, la denominada expropiación de urgencia viola la garantía de inviolabilidad de la propiedad. Pues, conforme lo establece la CN15 la privación de la propiedad solo puede darse a partir de una sentencia fundada en ley que sea el producto de un proceso con plenitud probatoria para las partes, recaudo que no se cumple en el caso.
2.5 Principios
Es posible enumerar ciertos principios que deben ser tenidos en cuenta en materia expropiatoria, por causas de utilidad pública. Entre ellos cabe mencionar a los siguientes:
2.5.1 Es de carácter excepcional
La regla constitucional del art. 17 de la Carta Magna impone la inviolabilidad de la propiedad. Esa directriz solo puede ceder cuando exista una declaración de utilidad pública e indemnización previa.
Por ello, ha dicho la Corte Suprema que: “El derecho de expropiación por utilidad pública, tal como ha sido incorporado a la Constitución y como lo admite la legislación de los países libres, no se extiende a nada más que a autorizar la ocupación de aquella parte de la propiedad privada que sea indispensable para la ejecución de la obra pública.”16
2.5.2 De interpretación restrictiva
En virtud del aludido carácter excepcional la interpretación acerca de la procedencia de la expropiación por causa de utilidad pública debe hacerse con criterio restrictivo.
De tal afirmación se deriva que en caso de presentarse dudas acerca de su procedencia debe estarse en contra de la posibilidad expropiatoria o in dubio pro domino.17
Por tales motivos, la Corte Suprema ha señalado al dictar un interesante precedente, que en caso de duda sobre los alcances de la medida debe siempre estarse en favor del expropiado.18
2.5.3 Es la última ratio
La expropiación debe ser empleada en aquellos supuestos en donde no exista una alternativa menos gravosa19 para el titular del bien, como pueden ser la servidumbre, la mera restricción o la ocupación temporánea. Es decir, no debe acudirse al instituto expropiatorio cuando el bien común pueda alcanzarse por otra vía menos gravosa para el sujeto pasivo de la expropiación.
2.5.4 Razonable
El sacrificio que se exige al titular del bien debe guardar razonabilidad y proporcionalidad con el interés público comprometido en la expropiación y que se pretende resguardar.
2.6 Competencia local
Es importante tener presente que la expropiación es una institución reservada a los Estados locales. También, puede ser llevada adelante por el Estado Nacional en el área de competencia federal.
En tal sentido, ha señalado la Corte Suprema que la facultad expropiatoria es una de las reservadas por las provincias dentro de su territorio y la autonomía de estas no admite interferencia federal, en virtud del reparto de los poderes nacionales y provinciales establecido en la Ley Fundamental.20 Se trata, ha dicho, de una institución regida por las leyes sobre la materia dictadas por cada provincia en ejercicio de sus poderes no delegados en el ámbito de su respectiva competencia territorial.21
2.7 Aplicación supletoria de Código Civil y Comercial en materia expropiatoria
En aquellas cuestiones vinculadas a la expropiación por causas de utilidad pública que no estén reguladas por el derecho público local pueden aplicarse las normas del derecho privado.
En esta línea de pensamiento, se ha pronunciado la Corte Suprema en algunos precedentes.22
3. La declaración de utilidad pública
3.1 Noción
El elemento teleológico de la expropiación y lo que da comienzo al trámite expropiatorio que lleva adelante la autoridad estatal, es la declaración de utilidad pública.
Se traduce en una manifestación realizada por el órgano estatal competente por medio de la cual se determina que el bien está destinado a satisfacer el bien común y se justifica la limitación al derecho de propiedad.23
Con relación a ello, ha dicho la Corte Suprema federal que: “no siendo posible definir de antemano ni aún reducir a principios generales en qué ha de consistir la utilidad pública, ni cuál deba ser la extensión de los sacrificios a imponer a los particulares, es evidente que corresponde a la ley a dictarse en cada caso fijar la expropiación en la extensión que sea necesaria para servir la utilidad pública, único límite fijado por la Constitución misma.”24
La exigencia acerca de que la expropiación responda a una causa de utilidad pública, representa, para los particulares, una garantía constitucional en resguardo de la propiedad privada, tal como ha entendido la Corte Suprema.25
En tal sentido, la Ley de Expropiaciones nacional n.º 21.49926 dispone que: “La utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea este de naturaleza material o espiritual.”27
3.2 Órgano competente
Como vimos con anterioridad, la causa de la expropiación es la declaración de utilidad pública. Ahora bien, cabe preguntarse quién es el órgano estatal con competencia para disponerla.
Cabe destacar, que en el derecho comparado existen diversos sistemas:
3.2.1 Competencia legislativa
En algunos países es el órgano legisferante el que tiene la atribución para emitir esa declaración. Este es el sistema de la República Argentina (art. 17 CN) y el que utilizan la mayoría de los sistemas provinciales.
Es importante remarcar que la Carta Magna federal prescribe que la declaración debe ser por ley formal. Ello implica descartar que se pueda dictar un decreto de necesidad y urgencia en materia expropiatoria.
3.2.2 Competencia ejecutiva
En otros sitios, como en Francia, se admite que sea el Poder Ejecutivo el que dicta la declaración de utilidad pública a los efectos de la expropiación.
Para Marienhoff durante los gobiernos de facto la declaración de utilidad pública puede hacerse mediante un decreto ley28 dada la inexistencia del Poder Legislativo. Desde nuestra perspectiva, esa afirmación atenta contra del texto constitucional que exige la intervención de legislador.
3.3 Clases
La declaración de utilidad pública admite diversas clasificaciones, entre las que cabe mencionar las siguientes:
3.3.1 Específica o genérica
La declaración de utilidad pública es específica cuando el legislador u órgano competente para el ejercicio de esa atribución designa el bien objeto de expropiación.
En cambio, es genérica cuando la declaración involucra todo aquello que sea necesario para realizar una obra, por ejemplo, y delega la especificación de los bienes en el Poder Ejecutivo. En estos casos la declaración de utilidad pública es más abierta, pero existe cierta determinación sobre los bienes a expropiar.
Esta última posibilidad ha sido convalidada por la Corte Suprema en diversos precedentes, siempre y cuando la declaración sea precisa y clara. En tal orden de ideas, ha sostenido que en los casos de obras de carácter general, como son las de ferrocarriles, tranvía, canales o caminos, no resulta necesario que se dicte una ley especial de expropiación para cada una de las propiedades afectadas; basta que la ley nacional respectiva conceda autorización general para expropiar, calificando la obra de que se trata y confiando a las autoridades administrativas la determinación de los terrenos que sean necesarios para realizarla.29
Según la postura del Alto Tribunal, resulta válida la delegación de la facultad en el Poder Ejecutivo para individualizar los bienes declarados genéricamente de utilidad pública por el órgano legislativo.30
También, ha opinado que es válida la cláusula genérica de expropiación para la construcción de caminos, impuesta por la naturaleza de las cosas, pues la determinación por ley de cada parcela que la obra requiriera equivaldría a hacerla imposible. 31
En tal sentido, la Ley de Expropiaciones dispone que: “La expropiación se referirá específicamente a bienes determinados. También podrá referirse genéricamente a los bienes que sean necesarios para la construcción de una obra o la ejecución de un plan o proyecto; en tal caso la declaración de utilidad pública se hará en base a informes técnicos referidos a planos descriptivos, análisis de costos u otros elementos que fundamenten los planes y programas a concretarse mediante la expropiación de los bienes de que se trate, debiendo surgir la directa vinculación o conexión de los bienes a expropiar con la obra, plan o proyecto a realizar. En caso de que la declaración genérica de utilidad pública se refiriese a inmuebles, deberán determinarse, además, las distintas zonas, de modo que a falta de individualización de cada propiedad queden especificadas las áreas afectadas por la expresada declaración.”32
3.3.2 Actual o diferida
Es actual la declaración de utilidad pública en la que se especifican el o los bienes objeto de expropiación. En cambio, es diferida cuando el órgano competente hace la declaración de utilidad pública efectuando la reserva de inmuebles para obras o planes de ejecución a realizarse en el futuro.
Esta última posibilidad es admitida expresamente por la Ley de Expropiaciones.33
3.3.3 Concreta o abstracta
La declaración de utilidad pública es concreta cuando se refiere a los bienes que son materia de expropiación, sea que se los individualice (específica) o que se incluyan dentro de una determinación más genérica.
En cambio, es abstracta cuando la normativa que regula el régimen expropiatorio dispone, de una manera apriorística y desvinculada con razones concretas de bien común la declaración de utilidad pública de ciertos bienes.
Así, por ejemplo, la Ley nº 1.487 de la Provincia de Corrientes declara de utilidad pública de manera abstracta: a) Los terrenos destinados a ejido de ciudades y pueblos, caminos, calles, plazas, futuras ampliaciones, obras complementarias o extracción de tierra u otros materiales, a construcción de represas, obras hidroeléctricas, canales de irrigación y de transporte e instalaciones accesorios y complementarias; a establecimientos penales y carcelarios; a casas de justicia, a hospitales, lazaretos, cementerios y escuelas, y la formación de colonias, parques, balnearios y aeródromos; a la formación nuevos centros de población, a ampliación de los existentes, o para facilitar la adjudicación en lugares adecuados de nuevos vecindarios; b) Los cursos de aguas en las lagunas de propiedad particular y los peces existentes en ellas con destino a cultivo, reproducción y estudio de piscicultura; c) Todos los bienes de conformidad al artículo cuarto sean necesarios a los fines del debido cumplimiento del plan de obras públicas previsto en la Ley n.° 1394; d) Los terrenos destinados a la instalación de establecimientos industriales.34
Desde nuestra perspectiva, este tipo de declaración de utilidad pública no cumple acabadamente con el art. 17 de CN dado que la valoración del órgano legislativo de la vinculación del bien a expropiar con el bien común debe valorarse en base a pautas concretas que solo pueden verificarse cuando el bien está individualizado.
3.4 Control judicial
Existen posturas encontradas acerca de la posibilidad de revisar judicialmente la declaración de utilidad pública.
Desde la doctrina se ha dicho que sí es controlable, dado que no puede ser irrazonable o con abuso de poder.35
La jurisprudencia de la Corte Suprema federal ha sido oscilante en esta temática. En algunos precedentes36 ha considerado que la declaración de utilidad pública no es revisable judicialmente, mientras que en otras sentencias se ha pronunciado en sentido afirmativo.37
Desde nuestra perspectiva, el derecho a la tutela judicial efectiva impone la posibilidad de revisar judicialmente la declaración de utilidad pública, de una manera plena.
Notas
*Abogado (Universidad Nacional de Córdoba). Magíster en Derecho Administrativo (Universidad Austral). Doctor en Derecho y Ciencias Sociales, Facultad Derecho, Univ. Nacional de Córdoba. Docente de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de Córdoba. Director de la Sala de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Córdoba. Secretario de investigaciones de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Autor de numerosos libros y publicaciones.
1 Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, T. IV, 6.ª ed. act. (Buenos Aires: Abeledo Perrot, 1997), p.127.
2 Fallos, 327:436. En esa línea, lo dispone la Ley de Expropiaciones (art. 12).
3 Fallos, 326:2329, “Agua y Energía Eléctrica S.E. c/ Montelpare, Gustavo s/ expropiación - incidente de desindexación” (2003).
4 Este recaudo tiene jerarquía constitucional por vía del art. 75 inc. 22 de la Ley Fundamental. Ello en razón de que la Convención Americana de Derechos del Hombre indica que: “Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”, criterio que ha sido convalidado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (“Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas”. Sentencia del 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74).
5 Fallos, 327:436, “Burcaiva S.R.L. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ expropiación inversa” (2004).
6 Fallos, 33:162, “Municipalidad de la Capital c/ Isabel A. Elortondo” (1888)
7 Humberto Quiroga Lavie, Constitución de la Nación Argentina comentada, 5ª ed. act. (Buenos Aires: Zavalía, 2012), p.106.
8 Fallos, 308:2359.
9 Art. 1324 inc. 1º.
10 Marienhoff, Tratado de…, p.163; Juan Alberto Casas y Horacio J. Romero Villanueva, Expropiación, (Buenos Aires: Astrea, 2005) p. 28; Manuel María Diez, Derecho administrativo, T. IV (Buenos Aires, Plus Ultra, 1985), p.244.
11 Fallos, 327:436, “Burcaiva S.R.L. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ expropiación inversa” (2004); Fallos, 241:73, “Administración General de Obras Sanitarias de la Nación c/ Torquinst y Bernal, Ernesto M., y otros” (1958).
12 Fallos, 327:436, “Burcaiva S.R.L. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ expropiación inversa” (2004).
13 Rafael Bielsa, Derecho administrativo, 3ª ed. (Buenos Aires: Lajouane, 1939), p.412.
14 Fallos, 140:207, “Sastre, Ángel c/ Gobierno Nacional” (1924).
15 Art. 17.
16 Fallos, 33:162, “Municipalidad de la Capital c/ Isabel A. Elortond” (1888).
17 Marienhoff, Tratado de…, p.133.
18 Fallos, 15:254, Keravenant, “Hipólito c/ Empresa Constructora del Ferrocarril de Córdoba a Tucumán” (1874).
19 Marienhoff, Tratado de…, p.129.
20 Fallos, 327:436, “Burcaiva S.R.L. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ expropiación inversa” (2004).
21 Fallos, 327:436, “Burcaiva S.R.L. c/ Buenos Aires, Provincia de s/ expropiación inversa” (2004).
22 Fallos, 312:2444, “Estado Nacional c/ Textil Escalada SA. s/ expropiación” (1989).
23 Alfonso Buteler, Derecho administrativo argentino, T. 2, (Buenos Aires: Abeledo Perrot, 2016), p.103.
24 Fallos, 33:162, “Municipalidad de la Capital c/ Isabel A. Elortondo” (1888).
25 Fallos, 251:246, “Nación c/ Ferrario, Jorge J.” (1961).
26 BO. 21/01/1977.
27 Art. 1.
28 Marienhoff, Tratado de…, p.209.
29 Fallos, 183:88, “Dir. Nac. de Vialidad c/ Badaraco y Bottaro Rosello, Manuel N. c/ Prov. de Bs. Aires”. “Prov. de Bs. Aires c/ Martínez Bayá de Peralta Ramos, Matilde” (1939).
30 Fallos, 183:188.
31 Fallos, 252:310, “Bauzá, Horacio, y otro c/ Administración General de Vialidad Nacional” (1962).
32 Art. 5.
33 Art. 34.
34 Art. 10.
35 Marienhoff, Tratado de…, p.199.
36 Fallos, 4:311, “Procurador Fiscal de Santa Fe c/ Hué, Francisco”.
37 Fallos, 251:246, “Nación c/ Ferrario, Jorge J.” (1961).
