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Doctrina

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Código Unívoco
1283
Revista
Derecho Público
Número
41
Título
Ley 26.944: Ejecución de sentencias contra el Estado. Una herramienta vigente: astreintes. Nota a fallo del caso “Bernardes, Jorge Alberto C/ E.N.A. - Ministerio de Defensa s/ Amparo por Mora” dictado por la CSJN
Autor
Gonzalo Nicolás García Soriano
Texto

Sumario: 1. El caso. 2. Aplicación de la ley en el tiempo. 3. Ley 26.944. Constitucionalidad de las astreintes. 4. Ley 26.944. Inaplicabilidad al caso concreto. 5. Fallo de cámara. 6. Interpretación literal. 7. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.



1. El caso

Que, en el marco de un procedimiento de ejecución de sentencia de un amparo por mora, ante el renuente incumplimiento del Estado Nacional de cumplir con la orden judicial emanada por el Sr. juez federal de Río Cuarto, se resolvió aplicar una sanción conminatoria por cada día de demora. Ello, previo a la sanción de la Ley 26.944.

Luego de sancionada la Ley 26.944 (08/08/2014) el Estado demandado solicitó la aplicación del reciente (en aquel momento) cuerpo normativo en cuanto su artículo 1 –in fine– reza: “La sanción pecuniaria disuasiva es improcedente contra el Estado, sus agentes y funcionarios.” solicitando que las astreintes sean declaradas abstractas.

El juez de primera instancia, previo correr traslado al actor, con fecha 23 de septiembre de 2014 resolvió: “…A lo solicitado por el Estado Nacional en su carácter de demandado, no ha lugar, por cuanto le asiste razón a la parte actora, no correspondiendo la aplicación retroactiva de la Ley Nº 26.944, por cuanto la misma ha sido publicada en el Boletín Oficial con fecha 08/08/2014 y la imposición de astreintes a la demandada por este tribunal data de 04/10/2012…”.

En contra del mencionado decreto el Estado Nacional presentó un escrito interponiendo recurso de reposición y apelación en subsidio. Que en dicha presentación mutó su pretensión inicial –la aplicación de la Ley 26.944– y solicitó que la misma se aplique desde que fue publicada. Es decir, que consintió la aplicación de astreintes hasta el 08/08/2014, no así luego de dicha fecha.

El 14/11/2016 la Cámara Federal de Córdoba integrada por 5 vocales dictó sentencia mediante la cual, por mayoría, declaró aplicable la Ley 26.944 de Responsabilidad del Estado pero la declaró inconstitucional al caso concreto.

Ante ello el Estado Nacional se alzó en contra de dicho decisorio mediante la interposición de un Recurso Extraordinario Federal, el cual mereció Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación el día 03/04/2020. La Corte revocó la sentencia de Cámara al considerar innecesaria la declaración de inconstitucionalidad de la norma en el caso concreto, no obstante, ello le asistió razón al actor en cuanto a la procedencia de las sanciones conminatorias.

Previo a ingresar al análisis de la solución dada por la Corte en el caso, el fallo convoca a la reflexión sobre tres cuestiones: en primer lugar, la aplicación de la ley en el tiempo cuando se trata de normas procesales; en segundo lugar, si es constitucional una norma que prohíba la aplicación de astreintes en contra del Estado; y, en tercer lugar, la interpretación de la norma contenida en la Ley 26.944 en el caso concreto.



2. Aplicación de la ley en el tiempo

Tal y como se expuso más arriba, la resolución que ordenó las astreintes en el expediente judicial fue dictada con anterioridad a la fecha de sanción y publicación en el Boletín Oficial de la Ley 26.944.

En consecuencia, el primer interrogante que plantea el caso, es la aplicación de la Ley 26.944 en el tiempo, pues la discusión acerca de la literalidad de la norma (sanciones disuasivas vs. astreintes), o la constitucionalidad de la ley, resultan abstractas si se resuelve la disputa sobre la aplicación de la ley en el tiempo y su irretroactividad.

Que ese no fue el razonamiento de la CSJN, pues consideró que lo primero que debía analizarse es la aplicación de la ley en el caso concreto. Es decir, consideró primero la necesidad de analizar si las “sanciones disuasivas” eran astreintes, considerando que si la respuesta era negativa, las restantes cuestiones disputadas quedaban abstractas.

Pues bien, dos cuestiones deben considerarse respecto de la retroactividad de la ley. En primer lugar, las astreintes desde que las mismas fueron fijadas hasta la fecha de publicación de La ley 26.944, y las astreintes que corren desde la publicación de dicha norma en el futuro.

Que el juez de primera instancia consideró que la norma había sido publicada con posteridad, y que por dicha razón no podía ser aplicada en forma retroactiva, en ningún momento.

Ahora bien, el primer voto de la cámara federal, vocal dra. Liliana Navarro, expuso respecto de la primera franja temporal que: “Teniendo presente que las astreintes nacen desde la fecha de la decisión del juez que las ordena -en el caso mediante proveído del 25.10.2012 (fs. 62)-, que no consta en autos que la sentencia haya sido cumplida, y la entrada en vigencia del nuevo Código Civil y Comercial de la Nación con fecha 1 de agosto de 2015, quiero aclarar que considero que las astreintes que se generaron con anterioridad a esa fecha son derechos adquiridos por la actora bajo el régimen anterior por lo que, respetando el principio de irretroactividad de la leyes, solo puede aplicarse la nueva legislación a las devengadas con posterioridad”

Absolutamente distinto fue el criterio de la Dra. Montesi, para quien la nueva ley era aplicable en razón del tiempo al interpretar el artículo 7 del CCC de la siguiente manera: “El problema se plantea cuando esos hechos, relaciones o situaciones que no se agotaron instantáneamente, y se prolongaron en el tiempo, su realización, ejecución, liquidación o consumación acontece bajo la órbita de una ley distinta a la que existía al momento de producirse las mismas. Ahora bien, planteado ello y analizado el art. 7 del nuevo Código, se desprende que la nueva ley se aplicará tanto: a) a las relaciones y situaciones jurídicas que se constituyan en el futuro; b) a las relaciones y situaciones jurídicas existentes, en cuanto no estén agotadas; y c) a las consecuencias que no hayan operado todavía. Es decir, la ley toma a la relación o situación ya originada en el estado en que se encontraba al tiempo en el que la ley nueva es sancionada, pasando a regir los tramos de su desarrollo aún no cumplidos…”

“En este entendimiento, y tomando en consideración que si bien las astreintes se fijaron con anterioridad al dictado de la Ley 26.944, el cumplimiento de estas por parte del demandado aún no se encuentra satisfecho a la fecha, con lo cual y conforme los descripto en párrafos anteriores, corresponde subsumir el tratamiento de la misma bajo la órbita de lo dispuesto por la Ley 26.944”

Que, en ese sentido, cabe destacar que ya en el año 1922 la Corte Federal receptó el principio de irretroactividad de la ley in re: “Horta, José c/ Harguindeguy, Ernesto (21/08/1922 - Fallos: 136:170)”.

Allí sostuvo que “…La sentencia recurrida ha hecho así retrotraer los efectos de la ley haciéndola regir hechos anteriores a su promulgación. Es verdad que tal circunstancia no compromete, por sí sola, ninguna regla fundamental. En tesis general, el principio de la no retroactividad no es de la Constitución, sino de la ley… Pero ni el legislador ni el juez pueden, en virtud de una ley nueva o de su interpretación, arrebatar o alterar un derecho patrimonial adquirido al amparo de una legislación anterior. En ese caso, el principio de la no retroactividad deja de ser una simple norma legal para confundirse con el principio constitucional de la inviolabilidad de la propiedad… La inviolabilidad de la propiedad está garantizada por nuestra Constitución. La ley que privase al individuo de un bien cualquiera que forma parte de su dominio, sería inconstitucional; violaría el artículo II de nuestro pacto fundamental. En este sentido y con estos límites, la no retroactividad es un principio constitucional que liga al Poder Legislativo, y con mayor razón -al Poder Judicial” (Príncipes de Droit Civil, 1°, 193)”

Por otro costado, desde el fallo “Burdieu” de la C.S.J.N. (Fallos: 145:307) se ha reiterado que el término “propiedad” al que hace referencia la Carta Magna “comprende todos los intereses apreciables que un hombre puede poseer fuera de sí mismo, fuera de su vida y fuera de su libertad. Todo derecho que tenga un valor reconocido como tal por la ley, sea que se origine en las relaciones de derecho privado, sea que nazca de actos administrativos (derechos subjetivos privados o públicos), a condición de que su titular disponga de una acción contra cualquiera que intente interrumpirlo en su goce así sea el Estado mismo, integra el concepto constitucional de propiedad.”

Que a la par, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sentenciado que se encuentran protegidos por el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos los derechos adquiridos, entendiendo como tales los incorporados al patrimonio (“Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador” –del 21/11/2007; “Salvador Chiriboga vs. Ecuador” -06/05/2007- y “Abrill Alosilla y otros vs. Perú” -04/03/2011).

Que en definitiva, en el caso concreto planteado, si la Ley 26.944 fue dictada con posteridad a la resolución que aplicó las sanciones conminatorias, frente a un pedido del Estado de solicitar la aplicación de dicha norma, está claro que no corresponde por el principio de irretroactividad de la ley. Ello, en tanto si se postula que una norma posterior inhibe a una de las partes de un arma procesal (astreintes) está claro que dicha norma posterior lesiona el derecho de defensa de una de las partes.



3. Ley 26.944. Constitucionalidad de las astreintes

El dictado de la Ley 26.944 provocó un amplio debate doctrinario respecto de si pueden los jueces aplicar astreintes en contra del Estado incumplidor de una manda judicial.

Ello, en tanto se consideró que la ley al hablar de sanciones disuasivas, las equiparaba a las astreintes. De hecho, ese fue el postulado particular del Estado Nacional en el caso en comentario.

Pues bien, previo a ingresar a la discusión de si las sanciones disuasivas son astreintes, es importante mantener viva la pregunta acerca del origen constitucional de las astreintes, o bien si es constitucional una norma del Congreso que establezca dicha prohibición.

Dicho de otro modo, ¿puede el Congreso limitar el poder de los jueces en cuanto a la posibilidad de hacer cumplir sus sentencias?

Así, en la sentencia de cámara, tres vocales consideraron que la ley de responsabilidad del Estado era aplicable al caso particular atento a que identificaron en las sanciones disuasivas a las astreintes.

En dicho sentido, los Dres. Rueda, Sánchez Torres y Montesi, consideraron que la Ley 26.944 era aplicable al caso concreto, pero inconstitucional.

Por su parte, tanto la Dra. Navarro como Vélez Funes consideraron que la ley era inaplicable por no resultar idénticas las figuras jurídicas (astreintes vs. sanciones disuasivas).

Así, el Dr. Rueda consideró que la norma era inconstitucional porque violaba la tutela judicial efectiva, principio definido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como: “El derecho de acceso a la justicia implica que los Estados no deben interponer obstáculos a las personas que acudan a los jueces o tribunales con el fin de que sus derechos sean determinados o protegidos”, (CIDH, caso “Tiu Tojín vs. Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas” de fecha 26 de noviembre de 2008. Serie C Nro. 190, párr. 95). Como también: “‘De conformidad con el derecho reconocido en el artículo 8.1 de la Convención Americana, en relación con el artículo 1.1 de la misma, los Estados tienen la obligación de garantizar que, en todas las etapas de los respectivos procesos, las víctimas puedan hacer planteamientos, recibir informaciones, aportar pruebas, formular alegaciones y, en síntesis, hacer valer sus intereses. Dicha participación deberá tener como finalidad el acceso a la justicia, el conocimiento de la verdad de lo ocurrido y el otorgamiento de una justa reparación’ (CIDH, Caso “Radilla Pacheco Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas” del 23 de noviembre de 2009. Serie C Nro. 209, párr. 247)”

El Dr. Sánchez Torres, consideró que la norma era inconstitucional pues el Congreso no puede inhibir a los jueces de hacer efectivas sus resoluciones, pues se trata de potestades de origen constitucional, de herramientas implícitas que se insertan dentro del poder jurisdiccional (Muñoz (h.) Ricardo A., “Prohibición de aplicación de astreintes en contra del Estado”, La Ley 11/01/2016).

Asimismo, consideró que, dicha prohibición “‘quebranta una de las atribuciones propias del juez para hacer cumplir sus decisiones, siendo por ende inconstitucional’ (Sarmiento García, Jorge H., “Responsabilidad del Estado. Principios y proyecto de ley”, La Ley 11/03/2014).”

“¿A qué afiebrada mente con vocación de impunidad se le ha podido ocurrir que los funcionarios públicos puedan ser no responsables con astreintes o multas personales cuando incumplen las medidas cautelares o las sentencias judiciales?”, considerando, asimismo, que: “‘los jueces deben estar siempre extremadamente celosos de sus atribuciones y de su autorrespeto, atentos en declarar la inconstitucionalidad de oficio y erga omnes de cuanto les invada su jurisdicción constitucional, reaccionando fulminantemente ante la más mínima de las maquinaciones que les descargan las administraciones y los retrocesos legislativos con que nuestros derechos son festín de sucesivas administraciones’ (Agustín, Gordillo, “Hay jueces en la Argentina: La inconstitucionalidad de la prohibición de imponer astreintes a los funcionarios públicos”, http://www.gordillo.com/articulos/art41.pdf.)”

Consideró que la prohibición de aplicar astreintes en contra del Estado, vulnera la división de poderes y la tutela judicial efectiva.

Por último, la Dra. Montesi, consideró que la norma era inconstitucional por ser arbitraria y lesiva de la defensa en juicio (arts. 18 y 43 CN), de la igualdad ante la ley, del derecho de propiedad del ciudadano (arts. 16 y 17 CN). Consideró que el ciudadano “está en situación desventajosa ante el Estado y porque se convalida la inacción del funcionario público y la ineficacia de los juicios en los que el Estado intervenga al gozar del privilegio de no poder ser compelido a cumplir los deberes impuestos por mandatos judiciales.”

“‘No es posible ponderar que prevalezca el interés de dar tranquilidad a los funcionarios por sobre su actuación con menosprecio de los derechos de incidencia colectiva o la desobediencia a los mandatos judiciales’ (Parellada, Carlos A., “Algunas inquietudes que suscita la ley 26.944”, en Rosatti, Horacio (director), La ley 26.944 de Responsabilidad del Estado. Análisis crítico y exegético, pág. 56)”.

Asimismo, se expuso que “‘…toda disposición legal e infraconstitucional que intente limitar, contener o impedir el uso de ese mecanismo procesal estará impregnada de una seria sospecha de inconstitucional, toda vez que sin razón o causa alguna que pueda fundamentarlo se estaría privando a los jueces de la Nación de utilizar una herramienta propia e inherente de su poder de imperium que supone necesariamente la facultad —y el deber jurídico y moral— de hacer cumplir lo decidido’ (González Barlatay, Felipe Miguel, “El derecho a la tutela judicial efectiva en el proceso contencioso administrativo. Análisis de las problemáticas que plantea la aplicación de astreintes al Estado y a los funcionarios públicos en la etapa de ejecución de sentencias”, El Derecho Administrativo, 28/11/2014, pág. 10).”

Dicho esto, e independientemente del resultado del caso por ante el Máximo Tribunal de la Nación, es oportuno que sea tenido en cuenta, atento la existencia de posturas judiciales absolutamente temerosas de aplicar las sanciones conminatorias en contra del Estado.

Por ello, y amén que la CSJN consideró innecesaria la declaración de inconstitucionalidad en el caso concreto la norma, es oportuno que el debate sobre la constitucionalidad se mantenga, en tanto se analice el origen constitucional de la potestad judicial.

Ello, en tanto existen varios tribunales que consideran que no proceden las astreintes en contra del Estado, haya o no ley que las prohíba o las autorice.

Una postura es que atento el principio de legalidad presupuestaria, la fijación de astreintes choca en contra del mismo.

Así lo la doctrina ha respondido: “‘Con relación al problema presupuestario, decía Creo Bay que la tesis de que se violarían las facultades exclusivas del Congreso en las materias señaladas anteriormente impediría, no solo la aplicación de astreintes contra el Estado sino hasta la posibilidad de dictar cualquier sentencia condenatoria para aquel, cuando no hubiere previsión presupuestaria. Tal conclusión es inadmisible, máxime si el Estado sanciona una ley procesal que habilita las astreintes, sin exceptuarse expresamente’ (Creo Bay-Hutchinson; Amparo por mora de la Administración Pública; pág.224; Astrea; 2006).”

La doctrina administrativista se ha pronunciado casi en forma unánime a favor de la aplicación de astreintes en contra del Estado en los procedimientos de ejecución de un amparo por mora.

Así lo han expresado: Agustín Gordillo (Tratado de derecho administrativo; T. 4.2, p.XIV-40); Héctor A. Mairal (Control Judicial de la Administración Pública; T. I; p.267); Adolfo Rivas (El amparo; p.394); Néstor Sagüés (Acción de amparo; p.614); Canasi (“Las ‘astreintes’ en las obligaciones conminatorias contra el Estado (‘lato sensu’)”, La Ley, p.130-191 y “Sanciones conminatorias contra el Estado”; La Ley; p.152-301); Salgado-Verdaguer (Juicio de amparo y acción de inconstitucionalidad; p.300); y Horacio D. Creo Bay - Tomás Hutchinson (Amparo por mora de la Administración Pública; p.223).

También la Excma. CSJN ha admitido la aplicación de astreintes en contra del Estado (Fallos: 320:186 y 324:3041).

Por todo ello, debe interpretarse que cualquier prohibición a los jueces de aplicar astreintes, atentaría con el principio de división de poderes al inmiscuirse en atribuciones que son propias del Poder Judicial, pues es dicho poder quien debe hacer cumplir sus resoluciones, y no puede otro poder prohibirle ello.

Además de ello, vulneraría el principio a la tutela judicial efectiva, en la medida en que se despoja de armas procesales al ciudadano a fin de hacer valer el derecho a obtener una respuesta, sin que exista fundamento alguno.

Que el derecho a la tutela judicial efectiva se encuentra receptada a nivel constitucional y convencional (art. 18 C.N., arts. XVIII y XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, art. 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, art. 2 inc. 3 a pts. a y b, 14 inc. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y arts. 39, 40 y 49 de la Constitución de la Provincia de Córdoba).

Por ello, toda la prohibición de aplicar astreintes en contra del Estado es repugnante al derecho a la tutela judicial efectiva en la medida en que se establecería un privilegio o una inmunidad a favor del Estado en juicio que no puede ser admitido en un Estado Constitucional de Derecho.

Y para finalizar, se recuerdan las elocuentes palabras de un gran estudioso del Derecho Público argentino, Néstor P. Sagüés: “es incuestionable que en el plano axiológico, tales medidas son positivas, en cuanto implican un correcto castigo para la Administración desobediente de una orden judicial” (Sagüés, op. cit.; p.613).



4. Ley 26.944. Inaplicabilidad al caso concreto

Que, finalmente, corresponde analizar la letra de la Ley 26.944 a fin de determinar si la misma dispone la prohibición de aplicar astreintes, o bien, las sanciones disuasivas responden a otro instituto jurídico distinto a dichas sanciones conminatorias.

Téngase en cuenta que amén de lo resuelto por la CSJN el artículo 1 de la Ley 26.944, al hablar de “sanciones disuasivas” claramente que generó sospechas respecto de su alcance.

Que fundamentalmente dos son las razones de por qué puede identificarlas: porque en el debate parlamentario existieron posiciones en dicho sentido, y porque en el Derecho Público y Privado solo existe un supuesto de sanciones disuasivas que son las previstas en la LDC.

En primer lugar se analizará la sentencia de cámara, que identificó ambos conceptos, argumentando fundamentalmente el debate parlamentario. Luego, se realizará un análisis literal de la norma, para finalmente analizar el criterio de la CSJN en su fallo.



5. Fallo de cámara

Así lo expuso el voto del Dr. Rueda en la sentencia de Cámara: “Al respecto calificada doctrina ha indicado que preocupa la falta de claridad de la norma en cuanto a qué institución procesal y/o sustancial se refiere, si a los “daños punitivos” (multa civil), o a las astreintes. Los daños punitivos o multa civil, contemplados por el régimen de consumo en los términos del art. 52 bis de la ley 24.240 (según reforma ley 26.361), constituyen una función sancionatoria de la responsabilidad civil, que rige en los casos graves para castigar y disuadir al dañador. En cambio, las astreintes reprochan, en el marco de un proceso judicial, la reticencia incausada a cumplir sentencias judiciales conforme con el otrora art. 666 bis del Cód. Civil velezano y las normas procesales vigentes.”

Y luego completó dicho análisis al decir: “A su vez, resulta esclarecedor el argumento de que a esa fecha no existía sustento normativo alguno en el Derecho Público y Privado argentino que contemplara la “multa civil”, con la única salvedad del art. 52 de la Ley de Defensa del Consumidor. Por lo que, carecería de sentido la interpretación realizada por el Sr. Asesor del Ministerio de Justicia en relación al término utilizado por la norma.”

Al respecto, el vocal Sánchez Torres realizó un denodado estudio del debate parlamentario, tanto en Cámara de Diputados como en Cámara de Senadores, a fin de escudriñar la interpretación auténtica de la norma, llegando a la conclusión que en definitiva la ley sí prohibía aplicar astreintes en contra del Estado.

En primer lugar identificó los informes de las minorías, atento a que no existía un informe de mayoría.

Así mencionó, que el Diputado Manuel Garrido, primera minoría, solicitó la eliminación de dicho párrafo del proyecto, atento a que se trataba de una limitación a los jueces para hacer cumplir sus sentencias, mencionando expresamente las astreintes.

Por su parte, el Diputado Pablo Tonelli, segunda minoría, mencionó que “…la jurisprudencia de la Corte Suprema es clara al advertir que la posibilidad de aplicar astreintes está íntimamente vinculada con la posibilidad de asegurar que las sentencias de los jueces sean obedecidas…”

Por otro lado, el Diputado Omar Duclós, tercer minoría, “…no hay justificativo aparente para la supresión de las denominadas “astreintes” (2) (artículo 1º), que es prácticamente el único recurso con que cuentan los magistrados en los procesos seguidos contra el Estado nacional, para vencer las grandes demoras de los organismos demandados o la reticencia de sus funcionarios.”

También se mencionó la exposición de la Diputada Elisa Carrió, cuarta minoría, quien dijo: “De este modo, los jueces se verán imposibilitados de conminar mediante la imposición de sanciones pecuniarias”

Graciela Camaño, quinta minoría, expuso que: “Ilustra de ello la eliminación de la posibilidad de aplicar astreintes”

En cuanto al debate en la Cámara de Senadores, el miembro informante González P.G., expuso que no son asimilables, pues las astreintes están previstas en: “el artículo 666 bis del Código Civil en su actual redacción y en el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación que, a su vez, copia todos los códigos procesales, civiles y comerciales del país. En el caso de que no esté más en el Código Civil, en caso de que se derogue el 666 bis, va a permanecer en los códigos procesales civiles y comerciales de las provincias y de la Nación y esto es lógico porque las astreintes son una atribución o una facultad del juez, no forman parte del derecho de fondo y no tienen por qué estar en una ley de fondo como la que ahora se va a votar…Tratándose de resoluciones judiciales, de atribución del juez, las astreintes vienen a funcionar como una medida disuasiva pero que debe estar en las normas de procedimientos, entendemos nosotros, y no sobre la ley de fondo”.

Mencionó que en el debate, los Senadores Sanz, Naidenoff, Cimadevilla, Basualdo, identificaron a las sanciones conminatorias con las sanciones disuasivas.

Otro argumento del vocal Sánchez Torres refiriéndose a que la ley sí alcanza las astreintes es el comportamiento del Estado en el proceso judicial, “porque si la ley de Responsabilidad del Estado no hubiera declarado inaplicables las astreintes en contra del Estado Nacional, sus agentes y funcionarios, el propio Poder Ejecutivo, en este caso ENA-Ministerio de Defensa- no presentaría un escrito informando novísima normativa de orden público, solicitando se dejen sin efecto los apercibimientos de astreintes impetrados”.



6. Interpretación literal

Pues bien, tal y como tiene dicho la CSJN en reiteradísimas oportunidades, la primera interpretación de la ley es su letra. Y en el caso que aquí ocupa, la letra de la ley claramente que distingue las sanciones conminatorias de otras que son las que menciona, las disuasivas. La ley específicamente utiliza otro término lingüístico, motivo por el cual es necesario diferenciarlo.

El artículo 1 in fine de la Ley 26.944 expresamente refiere a “sanción pecuniaria disuasiva” a diferencia de “sanción pecuniaria conminatoria”

Pues bien, el término disuadir no es sinónimo ni se asemeja a conminar.

La Real Academia Española define disuadir de la siguiente manera: “Inducir o mover a alguien a cambiar de opinión o a desistir de un propósito. La disuadimos de que aceptara aquel empleo.”

Por su parte, define conminar de esta forma: “1. tr. amenazar (  dar a entender que se quiere hacer algún mal). 2. tr. Apremiar con potestad a alguien para que obedezca. 3. tr. Der. Dicho de la autoridad: Requerir a alguien el cumplimiento de un mandato, bajo pena o sanción determinadas”

Entonces, desde un punto de vista lingüístico no existe duda alguna que la Ley 26.944 diferencia ambas figuras jurídicas. O dicho de otro modo, no habla de astreintes. Forzar la interpretación desde cualquier punto de vista, implica hacerle decir a la ley lo que su letra no dice. Ese fue el criterio seguido por los Vocales Dres. Liliana Navarro y José María Vélez Funes.

Así, no es admisible aquella interpretación que considera que las sanciones disuasivas son equivalentes a sanciones conminatorias pues solo existirían antecedentes legales de sanciones disuasivas en la Ley 24.240. Dicha interpretación no puede ser admitida, pues el legislador sanciona una ley para regular las situaciones actuales y futuras, no pasadas. Entonces, que solo exista un antecedente en la legislación carece de relevancia jurídica en dicho sentido.

Si el legislador hubiera querido decir que las sanciones conminatorias, por medio de las cuales los jueces intentan hacer cumplir sus resoluciones, no son aplicables al Estado, lo hubiera dicho. Ello, pues no puede presumirse el error del legislador.



7. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación

El Máximo Tribunal, en un fallo breve pero contundente, analizó el caso siguiente este camino discursivo: en primer lugar, debe analizarse si la Ley 26.944 era aplicable al caso concreto, esto es prohíbe aplicar astreintes en contra del Estado, o bien si se refiere a otra figura jurídica. Una vez resuelto dicho interrogante, si la respuesta es negativa, carecen de sentido las restantes discusiones.

Así, analizó en primer lugar la letra de la ley, y luego la interpretación auténtica de la ley, discutiendo el modo en que lo analizó la cámara.

Así, la Corte consideró que: “…el texto de la ley 26.944 solo exime al Estado, sus agentes y funcionarios de la aplicación de sanciones pecuniarias disuasivas. Nada dice la norma acerca de las sanciones conminatorias o astreintes que, por su naturaleza y finalidad, se diferencian claramente de las mencionadas por el precepto. En efecto, mientras que la “sanción pecuniaria disuasiva” tiene por objeto punir graves inconductas y prevenir hechos similares en el futuro, las astreintes constituyen un medio del que los jueces pueden valerse con el objeto de vencer la reticencia de quien deliberadamente incumple un mandato judicial.”

“Que también el examen del debate parlamentario que precedió a la sanción de la norma demuestra ‘que no fue intención de los legisladores excluir la potestad de los jueces de aplicar sanciones conminatorias al Estado Nacional.’”

En cuanto a la interpretación auténtica, la Corte Suprema explicó que el voto individual de uno de los miembros del Congreso no puede ser tenido en cuenta como “interpretación auténtica” pues se trata solo de las opiniones individuales de cada miembro (Fallos: 77:319). Lo que debe recogerse a los fines de determinar la interpretación auténtica son las explicaciones o aclaraciones por los miembros informantes (Fallos: 33:228; 100:51; 114:298; 141:254; 328:4655; 329:3546 y 332:1704).

Así, reiteró el concepto vertido por el miembro informante en la Cámara de Senadores, González, antes mencionada al analizar el fallo de cámara, que distinguía claramente los dos conceptos, refiriéndose que las sanciones conminatorias con facultades del juez que deben regularse en legislación de rito y no de fondo.

Por su parte, refiriéndose a la Cámara de Diputados, mencionó que el miembro informante aludió al criterio del jurista Patricio Marcelo Sammartino, que había expuesto en la Comisión de Asuntos Constitucionales de la Cámara de Senadores. “Algunos colegas -de buena fe, por cierto- han entendido que la sanción pecuniaria disuasiva se refiere a las astreintes. Lamentablemente, no es esa la concepción. La sanción pecuniaria disuasiva es una multa civil que está prevista, -  por ejemplo en el artículo 52 bis de la ley del consumidor. Es decir que es una sanción que se vincula por el incumplimiento de un contrato de consumo, de una relación de consumo. No se refiere a lo que son las astreintes  La sanción pecuniaria disuasiva básicamente se llama daño punitivo La astreinte (...) es un medio compulsivo en el marco de un proceso judicial. Y la sanción pecuniaria disuasiva es otra cosa; es una multa en el marco de una relación contractual de  consumo”.

En dicho sentido, la Corte consideró que no surge ni del propio texto de la ley, ni tampoco de la interpretación auténtica que las sanciones disuasivas son astreintes.

“Que lo hasta aquí expuesto pone de Manifiesto que ya sea ateniéndose exclusivamente a la literalidad del texto de la ley, ya sea indagando en la intención perseguida por el legislador -plasmada en los antecedentes parlamentarios reseñados- no es posible sino concluir que la Ley de Responsabilidad Estatal en forma alguna cercena la posibilidad de que, ante el incumplimiento de un mandato judicial por parte del Estado Nacional, los tribunales apliquen las medidas compulsivas contempladas en el ordenamiento jurídico a los efectos de vencer esa reticencia (vgr. art. 804 del Código Civil y Comercial de la Nación y art. 37 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).”

Lo importante de dicho fallo es que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ratificó la existencia de un poder jurisdiccional a fin de vencer la porfía del incumplidor de las sentencias judiciales, sin que pueda excluirse de ello al mismo Estado.



Notas

* Abogado (UNRC). Maestrando en Derecho Administrativo (UNC). Asesor Letrado de municipios. Integrante del estudio jurídico Novo, García y Asoc. de Río Cuarto.

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